国家审计信息化促进政府职能转变的路径选择

　　国家审计信息化促进政府职能转变的路径选择

　　摘要：审计信息化是国家审计的重要组成部分，它以国家良治为目标，内生于国家审计，从经济学视角分析，其产生是国家审计追求内部经济的必然要求，同时具有溢出效应，客观上促进政府职能目标的实现。政府职能转变是国家治理的题中之义，国家审计信息化在政府职能转变过程中应发挥主动干预作用，通过搭建、运行国家审计数据平台、风险预警平台、电子政务平台，促进服务型、法治型、效能型政府建设。
　　关键字：国家审计信息化 政府职能转变 内部经济 溢出效应

　　国家审计的产生和发展与政府职能有着密切联系，一方面，政府职能的范围决定了国家审计的范围和重点;另一方面,国家审计以其独特的地位监督政府职能履行，强化政府职能正效用的发生。 “十二五”期间，推进行政体制改革，加快转变政府职能成为国家治理的重要议题，《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》中明确提出要进一步强化政府社会管理和公共服务职能，减少政府对微观经济活动的干预，优化政府结构，深化各级政府机关事务管理体制改革，这标志着加快建设服务型、法治型、效能型政府，成为今后一段时间政府职能转变的目标导向。国家审计作为国家治理的重要组成部分，在推进政府职能转变进程中责无旁贷，它作为政府职能部门即是转变政府职能的参与者亦应成为此项改革的推进者，其中，国家审计信息化无疑是一把利器。正如原审计长李金华所言“审计信息化是一场革命”，审计信息化发端于国家审计内部，但其影响范围远不止于此，在政府职能转变的时代课题中审计信息化理应大有作为。本文从对审计信息化的发展脉络进行梳理入手，以经济学视角深入剖析审计信息化产生的内生驱动及其溢出效应，探寻审计信息化的作用特征，继而得出审计信息化在促进政府职能转变进程中的路径选择。

　　一、审计信息化的内部经济
　　经济学认为内部经济是由于经济体内部的生产关系、技术水平等方面的改善带来的成本节约、效益提高，如新生产工艺的引入，使产品的生产效率提供，企业获得更高的收益。国家审计信息化作为国家审计的重要组成部分，既是一个过程性范畴也是一个结果性范畴。方法改善的过程性范畴强调国家审计效率的提升，目标导向的结果性范畴追求国家审计效果的改善。二者共同作用，最终实现国家审计效用最大的目标——国家良治。审计信息化一方面服务于国家治理的实践活动，一方面以国家治理的良治为目标导向，在国家治理的框架下，审计信息化实现过程与结果的有机统一。时过境迁，国家治理内涵和外延的扩展与丰富，倒逼国家审计必须做出相机决策，审计信息化就是在这样的内、外部环境中营运而生，而其产生和发展也必然促进国家审计空间维度的扩展，审计职能的升级，最终实现国家良治的目标。
　　国家审计职能转变是国家审计信息化的内生动力和内部经济的结果。国家审计作为政府职能部门服务于国家治理大局，其职能必须与国民经济发展同步。随着科技、社会的飞速发展，国家审计职能面临来自内、外部的多重挑战。一是，外部因素。审计对象发生巨变，被审计单位传统的手工记账被会计电算化所取代，大型数据库带来的海量数据分析任务使单纯手工审计陷入窘境。审计环境发生巨变，高速网络时代扑面而来，移动通信技术一日千里，传统的现场审计、人海战术难以应对高速网络的冲击。二是，内部因素。与繁重审计工作形成鲜明对比的是，审计人员队伍未见明显扩充，若不借助高效审计工具将使个体的工作量超饱和，甚至影响审计质量。审计重点亦由传统的查账式审计向全面审计、绩效审计转变。审计范围呈现扩大化、复杂化趋势，从传统的政府财政资金审计、企业财务收支审计到领导人经济责任审计、灾后重建跟踪审计、财政大格局审计。国家审计将国民经济生活编制成一张审计大网，这一方面，使国家审计的覆盖力、重要性进一步提升，另一方面，对其作业方式也提出严峻挑战。
　　基于内部经济视角，国家审计必须寻求自身的转变和突破，转变职能和作业方式，以适应审计对象、环境、重点、范围的变化。早在本世纪初期，原审计长李金华就曾多次告诫审计人员要增强责任感和紧迫感，“不加强审计信息化建设，我们将会失去审计的资格”，审计信息化无疑是国家审计这场变革的有力抓手。

　　二、审计信息化溢出效应
　　经济学认为溢出效益是指经济体内部的改善亦使外部环境受到正的影响，如花圃中鲜花盛开，路人亦会被花香所熏陶;工厂自身的治污行为客观上使周边居民的生活环境有所改善等。审计信息化发端于国家审计的肌体之内，其产生是国家审计追求内部经济使然，其发展扩展了国家审计的空间维度，在促进审计职能转变升级方面发挥建设性作用，同时其溢出效应客观上促进了政府职能目标的实现。
　　(一)审计信息化扩展政府职能的广度。审计信息化以其自身的高效性、广域性深入到国家治理的方方面面，构筑出一个覆盖全社会的完善的国家审计信息网，动态地反映国家治理不同领域的状况，及时发现治理短板或治理缺失，扩展了政府职能的广度。具体而言，其一，对于经济治理，审计信息化以企业为主体，以发展为主线，以民生为根本，以制度为依据，完善社会主义市场机制，把经济治理作为审计信息化建设的重点，以点带面，逐步推进。其二，对于政治治理，审计信息化以财政审计、经济责任审计为突破口，揭示腐败弊病，检验各级政府运行效率，评价政治参与度和透明度，为完善政府运行机制，改善政府绩效建言献策。其三，对于社会治理，审计信息化聚焦民生话题，关注社会热点、难点问题，站在体制、机制的高度发现问题，采纳民智民意。此外，社会治理还应注意审计信息化的渠道畅通和双向互动。保证审计信息化触角直通上层建筑的顶层，延伸到社会底层，通过强化审计公告制度、落实审计整改方案等措施实现审计信息的双向互动。其四，对于人文治理，审计信息化以文化产业、教育行业为先导，开展专题研讨，以文化保护和文化传承为载体，探索人文审计信息化的模式和实现路径。其五，对于环境治理，国家审计构建人类、自然、资源的多方联动信息体系，注重人口、资源、环境数据的动态监测和实时分析，完善评价指标体系，建立应急防范系统和环境审计绩效考评长效机制。
　　(二)审计信息化深化政府职能的深度。国家审计服务于国家治理的大局就必须将审计信息化纵深到政府职能的不同层次之中，发挥其信息收集、传送和反馈的功用。首先，就国家制度层面而言，国家审计信息化立足科学发展，坚持四项基本原则，为完善国家制度建言献策。其次，就基础体制层面而言，国家审计信息化放眼宏观经济全局，洞察社会现象本质，发现、体制机制问题。再次，就公共政策层面而言，国家审计信息化注重收集政策的制定和运行的数据，分析运行的可行性、风险性、社会效益性，研究相关改进策略。最后，就实际运行层面而言，国家审计信息化强调信息网络的全覆盖和事前事中事后的全程监控，基础数据的去粗取精、化繁为简和抽象加工在本层次格外重要。
　　(三)审计信息化提升政府职能的高度。国家审计是国家治理的一项制度安排，国家审计信息化自身具有高度性，其推广和应用必然提升政府职能的高度。这里的高度有如下几层含义：其一，国家审计的人才队伍具有高度。由于审计信息化自身的专业性，一支训练有素、知识过硬的高素质人才队伍是前提保证。此外，人才的持续培养输送和知识补给是保证审计信息化可持续发展的智力依托。其二，国家审计制度建设具有高度。审计信息化不会一蹴而就，更不可能推倒重来，国家审计信息化是大势所趋，它的持续推进、稳步发展离不开制度护航，无论是基础数据收集、整理的规范操作、行为准则还是推进审计信息化的制度立法都是保证审计信息化长效运行的客观条件。其三，国家审计的运行理念具有高度。国家审计信息化因其工具、操作方法的先进性，决定了其先天起点就高于其他审计方法，如何保持审计信息化先天的创新优势，而不陷入低级、繁琐的事务性作业，关键是培养审计人员的宏观意识和思维高度，把握时代脉搏，打开宏观视野，从制度体制机制入手，创新审计思路和方法。其四，国家审计的组织结构具有高度。近些年，随着审计信息化的推进，国家审计系统的计算机专业人才不再仅仅承担计算机维护等事务性工作，而是加入到业务部门参与到审计项目。此外，财政大格局已然逐渐形成常态化模式。这些以矩阵型组织结构打破传统的平行组织结构的做法，可以更好地发挥计算机专业人才的技术带头优势，同时也有利于形成创新审计方法的扩散效应。

　　三、审计信息化促进政府职能转变的路径选择
　　政府职能转变是国家治理的题中之义，认识到审计信息化的内部经济和溢出效应，就应充分利用这一作用特征，主动干预，放大审计信息化的正影响，引导其促进政府职能转变。
　　(一)搭建国家审计数字平台，促进服务型政府建设。党的十八大明确提出要以政府职能转变为核心，建设服务型政府。服务型政府强调政府职权的有限性和服务的全面性，强化政府公共服务职能，向公众提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。
　　国家审计信息化促进服务型政府建设的核心议题就是搭建国家审计数字平台。国家审计在国民经济数据采集方面具有先天的优势，目前已经逐步推进的央企数据库、大型金融机构数据库、全国社保数据库等都较为系统地采集了相关行业、领域的业务数据。放眼未来，国家审计数字平台将实现各行业、部门数据的无缝对接，囊括业务数据、方法、案例、系统管理、数据安全等海量信息。同时该平台是一个动态交互系统，提供实时的数据传输、查询、下载等服务。国家审计数字平台是一个具有包容性和创新性的母系统，审计人员可以根据自身需要创建出众多子系统，如在国家审计数字平台之上创建央企业绩评价系统、金融机构风险预警系统等子系统。国家审计数字平台的搭建，将极大地促进政府服务职能的转变。主要体现在以下几个方面。
　　1.对被审计单位内部控制进行测试和评价。国家审计在常规审计的同时，可以将被审计单位内部控制系统相关指标与国家审计数据平台相对比，结合测试结果与被审计单位进行沟通，对其内部控制中存在的缺陷提出改进建议，以更好地提高被审计单位内部控制水平。
　　2.对内部审计、社会中介机构审计给予指导。国家审计相较内部审计、社会中介机构审计握有更丰富的数据资源和智力基础。国家审计在保证数据安全的同时应加大对其业务指导和交流。通过数据比对、分析判断，不断规范内部审计、社会中介机构审计行为。
　　3.为社会资金的正常融通搭建桥梁。国民经济的正常运行离不开社会资金的合理运行。国家审计数据平台掌握社会资金的分布情况，可以及时为资金借贷双方提供渠道信息，有利交易成本的节约和社会资源的合理配置。
　　(二)建立风险预警平台，促进法治型政府建设。我国是依法治国的社会主义国家，将政府行为纳入法制化轨道是政府职能转变的重要目标。按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。审计信息化促进法治型政府建设的关键路径就是在国家审计数字平台之上建立风险预警平台。该平台具有如下功能。
　　1.政务公开信息化，提高政府的权威力、公信力。“阳光是最好的防腐剂”，政务公开信息化是预防腐败，建设廉洁高效政府的制度保障。不仅政务信息要公开，审计报告、整改情况均要实现信息化公开，这有利于加强公众对政府行为的监督和制约，提高政府的权威力、公信力。
　　2.案件查处信息化，提高反腐败力度和水平。反腐倡廉是法治型政府建设的关键环节。建立风险预警平台，有助于审计人员迅速锁定嫌疑人，并通过银行数据、户籍信息等进行关联比对，追查资金来源，极大地缩短审计人员查处经济犯罪案件的时间，提高办案效率。
　　3. 行政权责信息化，提高公众的社会监督力。行政权责信息化为政府和公众搭建了一个沟通的桥梁。法律、法规、规章得以全面、正确实施，法制统一，政令畅通，行政权力与责任紧密挂钩。公民、法人和其他组织成为权力执行的监督者，使违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。通过风险预警平台，公众将自身的利益诉求传递给各层级的政府部门，有利于加强政府与公众的沟通与交流，及时化解社会矛盾，营造和谐法治的社会氛围。
　　(三)建立电子政务平台，促进效能型政府建设。政府职能转变的关键是做好公共服务的加法和行政审批的减法，建设效能型政府。国家审计信息化促进效能型政府建设应将电子政务平台建设与国家审计数字平台的建设实现无缝对接，这一方面有利于实时动态监控财政资金的管理和使用，另一方面有利于实现资源共享和行政成本节约。其一，电子公文。政府机关的公文处理、会议通知、信息传达、政策宣传、法规颁布、意见调查等，以电子方式处理，加快信息的流通。其二，电子采购。在网络安全认证的基础上，政府机关在网络上进行采购、交易支付等电子作业。人民、企业与政府之间的有关财务处理及支付逐步经由网络处理。政府的公共建设招标和投标，亦可随着电子安全认证制度的建立，实现网络作业。其三，电子法规。在国家审计数据平台之上设立法律法规数据库，提供法规检索。保证各政府部门计划的制订、执行、评估的一致性。除此之外，还应建立电子税务、电子工商、电子征信、电子公共事业服务系统等并实现与国家审计数据平台的关联。电子政务平台建设有利于精减事项、优化流程、整合资源、创新服务方式。
　　当前，政治体制改革已进入深水区，政府职能转变进入攻坚克难的关键时期，转变成功与否关系改革成败，国家审计信息化为政府职能转变提供一种思路，描绘了一张蓝图，实践远未止步，本文的撰写旨在通过经济学视角，探索道路，启迪思考。(朱雅珊)

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