职能转变背景下的政府审计服务
2016-3-3 0:0:0 wondial职能转变背景下的政府审计服务
职能转变背景下的政府审计服务摘要：本文对政府审计服务进行探讨，目的在于总结目前政府审计机关的实际工作中为企业提供的相关服务，从而进行探索和推广，为构建服务型审计机关献计献策。
关键词：政府审计 审计服务 免疫系统
2006年3月，我国政府制定的《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》中明确提出，加快建设服务政府、责任政府、法治政府，它标志着服务型政府已经成为中国行政体制改革的目标选择。面对这样一个明确的目标，处于这样一个变革的时代，政府审计机关如何深入贯彻“建设服务型政府”的理念，结合自己的法定职责服务社会，服务人民，将理念具体为实际的行动是我们急需探讨的课题之一。
一、国内外相关研究现状
政府审计机关的法定职责就是监督，因此，理论界对于政府审计服务的探讨较为有限，主要研究领域集中于审计体制的探讨、经济责任审计、审计信息公开、审计基础理论（如审计职能与职责、审计技术与方法、中外审计领域的比较介绍）等。有关政府审计服务的研究散落于有限的几篇文献中，甚至是在文中一带而过，笔者对此进行了总结，主要体现在以下四个方面：
赵伟江（2004）较早地对审计服务理念进行了追溯和探讨，并引发出在审计服务理念的基础上，围绕公共审计服务的有效供给主线，来研究政府审计作为政府向公众提供公共审计产品或服务的职能部门，在公共审计服务网络中，如何来重新界定传统的职能界限、变革传统的行为方式和方法。
王鸿（2007）、杨茁（2007）等从政府职能重心调整的角度对国家审计的重点进行了论述和展望，认为对国有企业的审计不应仅局限于经济责任和摸清家底，我们应该更关注如何提高企业自身的竞争力和创新能力，通过对企业的财务和管理分析，促进企业治理结构和内部控制制度的有效性，对审计发现进行认真分析，从体制和机制上提出国有企业改制意见和加强企业管理的建议。这些内容实际上都属于审计监督之外的服务行为。
还有一些对国外政府审计借鉴的文章中提及了国外政府审计服务的相关介绍。王本强（2006）详细介绍了澳大利亚审计署（ANAO）的组织发展战略计划框架；周兆康、欧阳程（2000）也有类似的介绍：联邦审计署作为独立的经济监督者，除实施审计监督外，还编制针对被审计单位业务的实务指南。从他们的介绍中我们可以得知，发布良好的实务指南是政府审计服务的一种形式。
此外，在国际绩效审计研究方面，Percy（2001）和Pollitt（2003）的论述中都体现了作为审计组织，不仅应有监督职能，而且还要提供增值服务，提供解决方案和改进意见。
二、政府审计和政府审计服务
政府审计又叫国家审计，是指国家审计机关对中央和地方政府各部门及其他公共机构财务报告的真实性、公允性，运用公共资源的经济性、效益性、效果性以及提供公共服务的质量进行审计。对政府审计的职责，《审计法》做出了明确的规定，主要分为法定事项审计、特定事项审计、对内部审计的指导和监督、对社会审计的监督和核查。
关于政府审计服务，虽然在报纸杂志等各类媒体常有提及，“服务人民、服务社会、服务经济发展、服务大局”等屡见报端。但对于其定义，理论界并没有准确的提法，只是在关于审计职能的争论中，提到过服务职能。
关于审计职能，有“单一职能论”，认为审计只具有经济监督职能，又称“唯监督论”；有“二职能论”，即防护性职能和建设性职能；三职能论，即监督、鉴证和评价职能；四职能论，即监督、管理、鉴证和考核职能。其中主流观点是“三职能论”，并且在三职能中又有侧重论：国家审计侧重于监督，内部审计侧重于评价，社会审计侧重于鉴证。此外，不少人尤其是内部审计人员认为审计有服务职能。对社会审计而言，审计服务的提法已经很普遍。在社会审计领域，审计服务是明确而又具体的。注册会计师法第十四条规定了社会审计的四种法定审计业务，除此之外的其他业务只能称之为其他服务或相关服务。
由此可见，虽然审计服务的提法随处可见，但对于其定义及内涵却较为模糊，政府审计领域提到更多的是审计监督，相对而言，社会审计领域所称审计服务更为常见，审计服务内容也较为具体。在本文中，政府审计服务是指由政府审计机关提供的、除法定监督事项之外的、直接面向企业的并使其从中受益的所有服务事项，即政府审计机关面向企业提供的服务。
三、政府审计服务的概念解析
（一）政府审计服务的特征
根据《审计法》的相关规定和服务型政府的治理理念，政府审计服务具有如下特征：
1、无偿性。作为政府行政机关之一，政府审计部门的经费由国家保障，列入各级财政预算，在执行业务过程中不能由被审计单位提供任何形式的经费负担。如果向被审计单位收取费用，则等于国家机关直接同社会企业竞争，干预正常的市场经济，不符合服务型政府和市场经济的理念。但如果在服务过程中发生的零星工本费等可由相关物价部门核准之后向企业收取。
2、附属性。政府审计机关的法定职责就是监督，对国家权力运行机制进行经济监督，不能脱离了基本职责而去搞服务、搞咨询。其他服务只能作为一种附带产品，在履行其基本职责的过程中作为一种“增值服务”的形式出现，从而体现服务型政府的理念，体现“重在建议、重在解决问题”的最终目标。这种附带产品提供与否，不影响审计机关的法定职责。
3、主动性。政府审计机关在履行法定职责的过程中，应主动关注被审计单位的实际困难和审计中发现的监督事项之外的问题和缺陷，提供相关建议和服务，平时的工作中应主动深入企业进行调查，而不是被动地满足被审计单位提出的要求或者漠然置之。
4、非强制性。政府审计服务不同于审计监督，审计监督是按照法定程序经过批准之后进行的，无论被审计单位是否愿意都必须进行的法定事项。而政府审计机关提供的服务具有非强制性，企业可以根据自己的需要接受或拒绝这种服务。这里需要注意分辨的是，有些审计整改建议是必须接受的，有些建议是服务性质的，可以选择接受或拒绝。
5、非标准化。政府审计的服务形式因对象而异，不存在标准化的模式。审计机关的工作职责虽然较为专业，但毕竟代表的是政府，所以审计机关在履行自己的法定职责、提供服务的过程中，遇到的情况千差万别，被审计单位需要帮助的问题可能也是五花八门，有些服务并不是很专业，但只要有了政府机关这种权威性，便可迎刃而解。
（二）面向企业的政府审计服务和“审计免疫系统论”的关系
1、“审计免疫系统论”为政府审计服务提供了理论指导。“审计免疫系统论”的提出，为政府审计服务奠定了理论依据，指出国家审计不仅要进行审计监督，揭露问题，还要发出警报，进行预警；不仅要查错纠弊，还要发挥抵御功能，提出深层次的建议，这就为新时期科学发展观指导下的政府法定审计职责的扩展奠定了理论基础，使政府审计服务成为“免疫系统”的必然一部分，在进行履行法定审计监督职责时，必须要考虑如何同时进行预警、提供深层次的建议，提供增值服务。
2、政府审计服务是“审计免疫系统论”在实务工作中的具体体现。“审计免疫系统”的功能由多个免疫作用构成，现在公认的免疫作用包含免疫防御保护、免疫清除修补、免疫建设完善三种。这三个作用中，防御保护是最低层次，是基础；清除修补是第二层次，是重要层级；建设完善是第三层级，是关键。对被审计单位领导干部进行经济责任审计知识各种形式的宣传、对被审计单位相关财务人员进行法制道德培训教育等体现了审计免疫系统的防御保护功能；在对被审计单位进行审计监督的同时，提出审计建议，对被审计单位内部控制缺陷进行分析和建议等体现了审计免疫系统的修补功能；指导被审计单位内审工作、帮助被审计单位完善治理结构、对被审计单位进行业务培训、帮助被审计单位解决一些重大困难，向政府反映企业运作过程中遇到的不合理行政行为或制度等体现了审计免疫系统的建设完善功能。
四、政府审计服务的内容和形式
理论来源于实践。事实上，在政府职能转变的宏观背景下，在“服务型政府”理念的指引下，各级政府审计机关早已在审计实践中自觉地根据各地实际情况提供了各种增值服务，笔者对实践中各级审计机关提供的相关服务进行归纳和整理，如下：
1、对企业内部控制进行测试和评价。政府审计机关在执行审计公务的同时，可以结合控制测试的结果与被审计单位进行沟通，对其内部控制中存在的缺陷提出改进建议，以更好地提高企业经营管理水平。如，吉林市审计局帮助企业建立完善内控管理制度，针对有的企业由于财务管理基础工作薄弱，各业务环节之间核算脱节，造成资产账实不符、财务核算不真实的问题，主动帮助企业建立完善内控管理制度18项，规范财务管理基础工作，理清和健全各业务环节有关账目，为企业改制奠定了良好基础。
2、指导内部审计、外部审计，特别是绩效审计工作。现在许多企业已开展内部审计，审计机关可以利用各种机会，指导被审计企业或帮扶企业的内部审计工作，也可以指导外部审计工作。特别是针对绩效审计，企业内部审计和外部审计在这方面很少开展，而政府审计机关在绩效审计方面却已具有一定的经验和丰富的理论知识。
3、为企业反映、处理不合理的行政行为。审计机关是我国政府的重要职能部门，是我国政府的眼睛，在审计工作中不仅要向政府汇报审计情况，同时作为沟通的桥梁，也可以为企业提供下情上达的通道，向政府反映企业经营过程中的实际困难和不合理行政行为，促进企业健康发展。如，黑龙江审计厅在全省审计机关建立民营企业维权投诉站，专门受理、查处国家机关、事业单位及有关单位侵犯民营企业合法经济权益的行为；积极提出参谋意见，为民营经济发展献计献策；加强对社会审计组织审计质量的监督，促其规范为民营企业服务的行为，维护民营企业的合法权益。
4、清理债权债务，全力规范被审企业财务管理。审计机关作为政府机关职能部门之一，可以帮助被审计单位进行协调，清理债权债务，规范被审计单位财务管理。黑龙江虎林市审计局2007年为企业清收应收账款209万元，对7家企业普遍存在的应收未收款项数额大的问题，积极为企业想办法清收市内应收款46万元，帮助7家企业相互清算化解应收款项163万元。
5、业务宣传，专业培训。审计机关可以为被审计单位提供人员培训、业务宣传培训等工作。如，山西吉县审计局曾对部分专业基础差、业务技能低的财会人员进行指导，接受被审计单位财会人员咨询，根据单位不同以及行业特点提供有价值的建议，帮助被审计者了解自己的权益，解决在权益方面的难题，积极帮助被审计者破解财务方面问题症结，遏制违法违规现象的发生。
6、帮助企业筹措资金。审计机关可以根据对企业的了解，帮助他们解决一些实际困难。如，2008年长治市审计局了解到煤焦市场价格不稳定，直接影响到市煤气供气公司对全市居民供气的严峻问题，长治市审计局与当地财政局组成联合组，深入到企业第一线，为企业计算煤气成本、原煤用量，测算冬储原煤所需要的资金，帮助企业筹措资金3，000万元，走出困境，使企业能够正常生产及供气。
7、其他服务。各地审计机关还可以根据自己所在地的实际情况和被审计单位需求特点等提供其他力所能及的服务。可以利用自己的业务专长和工作中收集到的信息，向企业提供审计信息服务，如查询审计公告，还可以向内部审计机构、外部审计机构提供实务操作指南等。
总之，审计的产生和发展受其所处环境的影响，审计服务的需求决定了审计服务的类型和种类，随着政府职能转变的观念变革，随着经济交易的日益复杂和增多，审计在整个社会结构中的地位越来越重要，审计服务的类型也会越来越丰富。
主要参考文献：
[1]杨晓华。审计监督与审计服务新论。审计与经济研究，2004.4.
[2]张文学。国家审计为国企改革服务的若干思考。审计理论与实践，2000.1.
[3]王本强。澳大利亚审计署的组织发展战略计划框架及对我国政府审计管理的若干启示。审计研究，2006.4.
[4]葛晓天。政府职能转变中的政府审计变革初探。审计研究，2005.1.
[5]王鸿。政府职能重心调整与国家审计的选择。中国行政管理，2007.9.
[6]崔振龙。政府审计职责及其发展展望。审计研究，2004.1.
[7]赵伟江。公共审计服务治理理念与政府审计机制创新。审计研究，2004.3.
[8]温美琴，胡贵安。论我国政府审计的环境变迁与职责重构。审计研究，2005.6.
[9]杨茁。政府审计在国有企业改革中的职能弱化及其修正和创新。审计研究，2007.2.
[10]聂新军，张立民。政府审计资源整合与利用——基于审计服务价值链视角分析。中国行政管理，2008.5.
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