政府审计的SWOT分析和发展

　　我国国家已走过整整20个春秋，随着经济体制的变革，国外审计理念的渗透，特别是加入WTO对政府管理体制、企业治理方式、领域带来的变化，需要国家审计在监管方式和运作理念上重新整理思路，进行相应调整。本文引入经济管理学的SWOT分析模式，试做尝试性探讨。

　　SWOT矩阵

　　SWOT矩阵分析是GE总裁杰克。韦尔奇提出的一种战略规划分析方法。其要点是组织必须在组织目标、外部环境和内部条件三者之间取得动态的平衡。环境中存在的机会，只有在与自身所拥有或将拥有的资源以及与众不同的能力相匹配情况下，才有可能变成为组织的机会。否则，组织就必须首先着眼于改善和提高自身的内部条件。

　　结合审计工作而言，就是把审计做为开放的组织，找出内部环境所具有的优势（strengths）及弱势（weaknesses）结合外部经济环境变化所带来的机会（opportunities）与挑战（threats），通过内外部环境的动态综合分析建构SWOT矩阵，籍以确定审计今后相应的发展战略。

　　战略分析的四个象限

　　一、内部优势分析（S）

　　经过历年来的探索和发展，国家审计取得了可喜的成就，基本格局已经形成：本级预算执行审计工作体系初步建立，并向综合财政审计展开；围绕建立现代企业制度，改进企业审计办法，实施真实性审计；适应反腐倡廉需要，初步建立起领导干部制度；结合中心工作，突出了行业同步审计，不断深化各项专业审计。审计监督的法律体系基本建立，审计执法力度加大。经制定审计法律法规，促进了审计质量和效率的提高。目前，审计署正组织制定国家审计20个通用准则和25个专业，基本构建一套适合社会主义市场经济要求并充分体现国际公认审计原则的审计准则体系。审计实践中，开始实行审计行政执法责任制。此外，国家审计还具有以下基本优势：

　　（1）独立性强

　　一是组织上的独立性，审计机构是单独设置的，不隶属于其他任何部门或业务机构；二是工作上的独立性。审计人员是按照《宪法》、《审计法》等法律赋予的职责进行工作的，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，这种监督具有法律效力；三是人事上的独立性。有利于保持稳定性；四是经济上的独立性。不仅拥有检查权，而且拥有行政处理权、移送行政处理及提请司法处理权等，具有很强的独立性。

　　（2）强制性大

　　一是主导地位上的强制性。国家审计代表国家实施审计监督，并在业务上对和社会审计进行管理、指导和监督。这种管理、指导和监督是强制性的，是不以内部审计和社会审计的意愿为转移的，构成了国家审计在整个审计组织体系中主导地区；二是审计立项上的强制性。以法定程度和自我工作需要为主要依据的，而不受被审计单位和其他方面的左右和干涉；三是审查权限上的强制性。国家审计机关是行为主体，其审计程序、审计方法方式的运用或选用是以完成审计任务、提高审计工作效率为指导原则的，被审计单位在审计活动中的配合情况尽管也影响着审计工作效果，但总体上讲，被审计单位必须无条件接受审计机关的监督检查；四是审计处理上的强制性。部门或单位没有或不准备主动、自觉执行或协助执行审计决定时，审计机关可采取相应措施使审计结果得到强制执行。

　　（3） 权威性高

　　一是规范国家审计行为的《审计法》在我国法律体系中处于较高的地位；二是审计机关与审计人员根据《宪法》规定直接在各级人民政府的主要行政首脑的领导下，依法独立行使审计监督权并向其负责和报告工作，不受本地行政机关、社会团体和个人的干涉，使国家审计具有代表行使监督权力的权威性；三是根据《审计法》规定，审计机关不但可以对各级政府机构，国有大中型企业事业单位进行经济监督，还可以对经济执法部门如财政、税专、金融、工商行政、物价、海关等专业经济监督部门进行“再监督”的特性，促使其依法履行监督职责。不仅可对微观层次进行监督，而且可对宏观管理层次加以监督。由于审计机关专司审计监督，不承担其它业务工作，与其监督对象无直接利害关系，居于客观公正的超脱地位，其监督工作更具有权威性。

　　（4）综合性广

　　国家审计是综合性的经济监督部门，一方面，具有监督面广的特点，它通过对综合反映经济活动的财政、财务收支进行审查、鉴证、评价，从不同侧面、不同环节上监视着经济活动的运行轨迹，在宏观调控中发挥着其他经济监督无法替代的综合性作用，另一方面具有监督层次广的特点，不仅可通过大量的微观审计，直接督导微观主体依法开展经济活动，促进宏观调控措施在微观层次的落实和微观经济效益的提高，而且能够通过对广泛的微观审计活动的综合分析，向决策部门反映情况，提出建议，促进宏观调控的改进与完善，间接提高宏观经济效益。此外，一般的专业经济监督，其监督职能只是在特定范围内的单项监督，而国家审计，则可以对这些专业经济形式各业务范围内的经济活动进行监督与再监督，形成不同层次，不同角度的经济监督网络，加之在审计监督的过程中，国家审计监督具有独立性强、强制性大、权威性高的特点，使国家审计监督具有一定综合协调作用。

　　二、内部劣势分析（W）

　　（1）随着经济的发展，资金、技术等生产要素突破了行业和地区的限制，不断地流动和组合。而目前审计仍以分工为标准、孤立地、非系统地监督某一行业、某一地区的经济活动，就难以找到系统运行的症结。

　　（2）从总体上看，现在审计署制定了38个审计规范，《审计法实施条例》也颁布了，应该说国家审计的法制化，规范性建设已经初步形成。但面对审计环境的变化。还有差距，还要加快改进、完善。当前在审计执行过程中受行政长官的言语和口头文件影响，而法定的基本工作任务却往往被忽视。目前审计准则还落足在形式和程序的规范，对内在质量和内容的规范注重不充分，审计评价处于模糊定位阶段，没有量化标准使得审计质量因审计人员业务水平的差异和思维方式不同而难以达到理想的要求，对审计质量的考核和控制因无硬件性的衡量标准而流于形式的状态。

　　（3）审计方法和手段相对落后。综观世界审计，审计方法已逐步从帐户基础审计向风险基础审计过渡，以量化的风险水平为重点，在确定风险水平基础上，决定实质性测试的程度和范围，最显著特点是把审计力量用在刀口上（即高风险领域），力求提高审计效率。这种方法具有科学性和系统性，减少了经验判断的随意性，审计结果更为客观公正。但目前我国的审计还处于制度基础审计，有的地方甚至仍采用原始的帐项基础审计，并且毫无风险意识，这根本不能适应现代经济对现代审计的要求。目前，我国审计在运用计算机辅助审计方面，不仅明显落后于发达国家，而且也明显落后于被审计单位利用计算机的现状，处于滞后状态。为了迎接信息技术的挑战，审计软件的开发与应用已日显紧迫。

　　（4）审计人员的单一财会型知识结构已不能适应经济发展的要求。当前存在审计人员素质不适应，一是指导思想不适应。就事论事，缺乏宏观意识、风险意识和责任意识；二是知识、技能、手段不适应。

　　三、外部机遇分析（O）

　　（1）政府行为和企业行为的规范为审计创造了良好的条件。加入WTO后，政府和企业的行为要受到世贸规则的约束，将更加规范。在这种条件下，审计机关就不需花大量的时间在查错防弊上，而可以将更多的精力用在促进被审计单位改进管理，提高效益上。

　　（2）促进政府工作透明度的提高，为创造了发展的机会。由于世贸规则要求政府机关提高工作的透明度。而对外提供真实的信息资料是透明的一个重要内容。在促进政府机关提高透明度这一方面，审计机关应发挥重要的作用，通过审计提高政府机关信息资料的真实可性度，提高政府工作的效率和效益，并向社会公布对政府机关的审计结果，这就为政府审计的发展创造一个良机。一方面要求审计机关加强对政府机关的监督，另一方面也要求审计机关拓宽审计领域，探索开展绩效审计。

　　（3）政府财政金融体制改革为审计在宏观调控中发挥作用创造了条件。加入WTO后，国家将对财政金融体制作出相应的改革，如公共财政制度的建立，体制的改革，商业银行的贷款风险分类管理等。这些改革措施的实施都对政府审计产生了积极的影响。一是公共财政制度的建立使得政府审计机关对财政资金的监督成为国家预算管理的必要组成部分。二是政府审计将会在国家预算管理、金融监管等宠观领域发挥作用。

　　（4）社会公众对审计的认同为审计创造了良好的外部环境。由于对外开放的发展，政府部门、经济组织、社会公众等各个方面对审计的了解会增加，这会为审计机关创造两个方面的有利条件。一是政府和社会公众对审计的期望会增加，希望对国家的财政收支和其他经济活动开展审计，希望并了解审计的结果。二是使用国家资产就要接受政府审计机关的审计，这种理念会深入人心。被审计单位会更加配合审计工作，为审计的顺利开展创造了条件。

　　四、外部挑战分析（T）

　　（1） 审计机关的法定职责范围将面临挑战。主要体现在：

　　1）外资在多个领域进入中国后，多元主体的经济组织大量存在，哪些单位应接受审计机关的审计，哪些单位不应由审计机关审计，需要作出重新划分。传统的国有经济组织数量将会下降，这样会直接影响政府审计机关的审计监督范围。

　　2）市场的开放，政府审计的业务范围也会受到社会审计组织的挑战，如建设项目的一些审计内容，外资项目的审计等。

　　3）传统审计事项也存在与其他审计组织的职责分工，如对商业银行的审计。那些内容应由国家审计机关审计，哪些内容应由社会审计组织来审计，审计机关的审计结果以什么方式体现，社会审计的结果以什么方式体现，这些都需要在两者之间进行协调，以减少重复审计。

　　（2）审计依据（或称判断标准）的变化。

　　1）入世后政府规则的变化要求改变审计的判断标准。审计机关在审计中要使用政府的制度、规定等作为判断被审计单位经济活动合法性的标准。入世后各个政府机关都在对相应的法规、制度进行调整，这些调整将直接改变审计的判断标准。审计机关必须及时了解相应的变化，以正确作出审计结论。

　　2）入世后有关业务交易适用的规则要采用国际规则，也要求改变审计的判断标准。入世后有些国际规则将要求国内的经济组织遵守，这些规则就直接成了审计机关进行审计的判断标准。

　　3）走出国门的交易，其适用规则的变化要求改变审计的判断标准。当国内经济组织在国外参与经济活动时，其行为要受到所在国的法律约束，审计机关在对这类业务进行审计时，就应考虑所在国的环境，以选择正确的判断标准。

　　（3） 审计机关的审计内容面临调整和规范。

　　1）入世后国民待遇原则不仅适用于外资企业，也适用于国内企业。这就要求调整对国内企业审计的内容，以减少对国内企业的重复监督和检查，创造公平的竞争环境。审计机关对企业的审计将更注重对政府规则的遵守情况的监督，而不是全面的审计。

　　2）对金融机构的审计也应调整审计的内容，重在对宏观调控层面的审查。由于入世后国外金融机构会进入中国市场，国内金融机构与外国金融机构应接受同等的审计，如都要由对其进行审计。在此基础上，审计机关对金融机构的审计内容就应调整，而不是再做与注册会计师同样的审计，应重在对国家金融政策遵守执行情况的监督。

　　3）为了体现公平公正的原则，审计内容应当规范。对不同单位审计内容和要求标准应相对一致，处理处罚的标准也应公正统一。

　　审计发展战略

　　一、审计服务向多维审计方向发展

　　充分发挥国家审计的优势和职能作用，实现宏观服务层次上的突破。由单纯的微观审计向微观审计与宏观监控相结合转变，在微观审计的基础上，充分利用审计接触面大、信息多、资料实的优势，对审计资料作出全面系统的分析，从微观与宏观的结合中得出某一时期该地区经济状态的宏观的结论。

　　二、在审计范围上，进一步拓宽思路

　　1、探索开展绩效审计。在企业财务审计数量减少，政府部门水平提高的条件下，审计机关应更加关注有关经济活动的有效性，并有步骤地开始探索绩效审计。

　　2、重视开展专项审计调查。入世后政府和企业都要按照市场经济的规则办事，政府审计机关要更重视从宏观层面发挥作用。开展专项审计调查就是一个发挥宏观作用的重要方式。

　　3、扩展环境审计等新的审计业务。入世后环境保护任务更加艰巨，在环境保护方面的国际合作增多，国际上对开展环境审计的要求也在增加。所以今后审计机关要加大环境审计的力度，以适应入世的需要。

　　三、审计结果增加公开度和透明度

　　1、政府行为公开透明是WTO精神，审计机关也要提高审计工作的公开和透明度。公开的内容应包括，工作程序、工作标准、所确定的部分审计项目、部分审计结果等。

　　2、审计机关要增加对外公布审计结果的数量和内容。对于涉外的项目、社会公众关注的项目应尽量公布审计结果，对于不涉及国家机密的审计项目应逐渐实行公开审计结果的制度。

　　3、要开发适应对外公布的审计结果载体。为了适应公开审计结果的需要，审计机关需要制定相应的制度，包括使用什么方式公开、公开哪些内容、采用什么载体公开、在什么时间公开、公开的范围等都要确定下来。

　　四、审计实务和执行的规范性，即审计工作进一步规范化、法制化、制度化

　　在审计准则方面除保持国家审计的特殊性外，将在与社会审计相同部分内容方面协调统一，并与国家审计准则接轨，为我国国家审计的进一步发展奠定高起点。同时，发展方向由对形式和程序的规范向注重内在质量和内容的规范转变，审计实践中，对时过境迁的与建立市场经济体制有悖的法律条文应及时调整和建立严格的审计质量责任制，来加强规范化建设。

　　五、审计人员必须要了解国际通行审计惯例

　　了解国际上通行的商业运作模式和规则，并掌握现代技术手段，这样才能适应入世后审计工作的需要。审计的作业方式上要规范科学。审计人员在工作中要减少随意性，严格遵守作业规范来确定审计的范围、内容，在审计方法上也要做到科学合理。审计机关必须考虑推行新的审计策略和技术手段，而且要将其以审计准则的方式确定下来要求审计人员必须遵守执行。