如何进一步加强海关项目预算管理

　　项目预算是海关部门预算的重要组成部分，分析海关项目预算管理中存在的突出问题，探讨如何进一步加强项目预算管理，对于规范海关部门预算管理、适应海关大监管体系服务保障机制的新要求、提高财政资金使用效益、保障海关单位行使其特定的行政职能、实现事业发展目标，具有十分重要的意义。

　　一、海关项目预算管理存在的突出问题
　　1.项目预算编制不细、不实
　　项目预算管理中比较突出的问题是各单位申报预算时没有细化到具体支出内容，对申请项目预算的测算依据、计算方法和过程缺乏详细的说明和辅证材料。
　　2.项目预算执行与编制相互脱节，执行进度不理想
　　编制预算的作用是为了合理安排和有效控制使用财政资金。但在实际操作中，仍存在着预算编制与预算执行“两张皮”，项目预算编制不尽合理和严谨，导致实际执行时无法或者不愿按照预算申报的内容执行。
　　3.片面追求项目预算执行率，项目预算效益有待提高
　　一是年终突击花钱现象依然存在。部分用款单位领导预算意识不强，花钱没有计划，该用项目预算的不用，到了年底采取突击花钱、突击采购等方式，以达到期末项目预算执行率较高，财务账目数据好看的目的;二是重复购置，设备闲置，资金浪费现象尚未杜绝。

　　二、项目资金管理存在问题的原因分析
　　上述问题的产生，既有国家财政资金分配机制上的根源，也有海关过去“切块”管理项目预算的弊端和项目预算本身的特殊性，具体来说，笔者认为主要有以下几个方面的原因。
　　1.项目预算的切块管理机制
　　目前，海关项目预算依然采用的是分司局“切块”管理的模式，这种分配机制以承认既得利益为前提，进一步固化了原有不合理的支出结构，造成资金间统筹使用的难度加大，重复建设和重复投入问题比较严重。
　　2.项目支出的界限模糊
　　现行的财政支出分为“基本支出”和“项目支出”，基本支出对应“保障机构的正常运转、完成日常工作任务的支出”，“项目支出”对应“完成特定的行政工作任务或事业发展目标的支出”。但是，在实务中，“日常工作任务”和“特定工作任务”两者之间交叉混杂，没有严格的分界线，造成基本支出和项目支出之间的分界线比较模糊。
　　基本支出和项目支出的界定模糊，既可能出现公用经费挤占项目经费，造成挤占、挪用等违规现象;也可能出现项目经费挤占公用经费，导致项目预算执行率低，影响项目资金的使用效益。
　　3.海关项目预算管理过于细化
　　海关系统的项目预算管理，是在财政口径分类的基础上进一步细化，将属于同一类性质的项目细分为多个小项目，每个小项目都按照专项管理，同时规定“项目预算原则上不得调整，发生项目终止、撤销、变更、追加预算的，必须按照规定的程序报批”。细化项目管理的结果是进一步限制了项目预算的机动性。由于项目实施条件的变化、预算编制的不精确，导致在财政部口径下同一类项目预算执行时可能出现经费结余和预算缺口并存的情况。
　　4.项目预算编制和执行时间紧
　　一是项目预算编制时间紧。就笔者了解的情况，大部分基层海关从收到预算编制通知到按要求上报预算，中间只有20天左右的时间，期间，还要完成必要的审批程序和基础工作，以致基层单位往往应付式的完成工作任务，没有更多的时间去细化预算编制;二是项目预算执行有效期短。每年正式预算批复下达到项目实施单位，预算执行的有效期只有不到年度三分之二的时间。按照项目预算的工作流程完成立项、审批、实施、付款、结算程序后，有效实施期将进一步被压缩。
　　5.项目预算审核信息不对称
　　由于项目预算具有较强的专业性，在没有一套权威的、规范的项目支出预算标准体系的情况下，必然给预算审核带来困难，预算部门审核项目预算成为一种信息不对称的审核活动，各单位上报预算部门的项目预算要么是简单的，要么是专业的，无论是简单的还是专业的，预算部门现行的审核手段都无法形成一对一的信息对称。导致项目预算审核和申报变成一种猫和老鼠的关系。
　　6.项目预算监管薄弱
　　当前，海关项目预算管理与决算监督薄弱的问题依旧存在，“重分配，轻管理”的观念仍未从根本上得到改变。在海关项目预算管理过程中，从预算审批，到支出决算，缺少内在的制约机制，支出监督的方式方法有待改善。对于一些不按预算执行或随意改变支出用途的问题，还没有建立有效的动态监控和反馈机制。

　　三、进一步加强项目预算管理的建议
　　1.科学界定项目支出预算
　　(1)建立工作任务和经费保障之间的对应关系。项目支出和基本支出对应的是完成不同工作任务发生的支出，建议对海关的各项工作任务进行全面梳理，科学界定履行各项工作任务的支出性质，建立工作任务和经费保障之间的对应关系，使各项支出定性科学、分类准确、有据可依，使项目预算成为海关经费保障的有力补充。(2)解决项目预算编制细化和执行刚性之间的平衡。海关部门预算改革在进行项目预算细化编制的过程中，不能片面强调预算执行的明细控制，除了某些特殊的必须专款专用的支出事项外，建议对于同类项目预算按总额打捆下达至下级单位，同类项目预算完成后产生的资金结余和预算缺口在报总署财务部门备案后可以相互调剂使用，在政策允许范围内给予下级单位项目预算调剂自主权，以便在一定程度上缓解项目预算编制细化和执行刚性之间的矛盾。
　　2.加强项目预算的专业化、标准化体系建设
　　从2009年开始，海关总署决定将资金预算安排统一归口财务部门管理，其他业务部门不再具体负责项目预算的分配，此举改变了划块预算的弊病，同时也对财务部门管理项目预算提出了新的挑战。进一步建立和完善海关项目预算的专业化、标准化体系建设，不仅可以解决预算审核的信息不对称，提高项目预算编制、审核的科学化、精细化水平，还可以推进项目预算的公平和公正。
　　(1)建立项目预算的专业评审机制。在总署和直属海关层面建立一个由财务部门主导，各业务部门和外部专业人士提供专业意见的项目预算评审小组进行统一决策，通过建立信息对称的预算评审机制，倒逼各单位细化和编实、编准项目预算，走出粗放型预算的困境，进一步优化项目预算分配的科学性、合理性。(2)建立项目预算的标准化体系。通过建立专业的评审机制，在积累一定量的数据进行分析和大量实地调研的基础上，以海关目前的项目预算定额体系为基础，将项目预算定额标准分解到支出经济分类的款级科目，建立与工作任务相对应的项目预算定额标准体系，同时，将项目预算对应的工作任务进行量化分解，并根据年度工作任务的变化适时调整定额标准。做到预算编制和审批有定额、支出有范围标准、管理监督有依据。
　　3.确保项目预算的编制时间和执行时间
　　(1)提前预算编制时间。建议上级财务部门在年度财政决算报表结束之后即开始布置下一年度项目预算编制，根据当年关长会议确定的重点工作任务和事业发展规划明确项目预算的申报方向和重点，下发《年度预算编制指南》。三四月份左右开始实施项目预算编制的前期准备工作，将项目预算的编制时间提前2-3个月，以留出足够的时间给下级单位进行项目预算的调研、论证和细化编制。(2)延长项目预算执行有效期。“二上”预算上报后各单位项目预算金额已基本确定，项目实施单位即可着手预算执行的前期准备工作，新年度开始后正式实施，以确保项目预算的有效实施期延长4个月左右。同时，各单位要进一步完善项目管理制度，明确相关部门职责，限定职能部门在立项、结算、付款等环节的审核审批时限，确保项目执行有效期延长。
　　4.建立健全项目支出的动态监控机制
　　通过健全项目支出监控制度，引入领导责任问责制，强化用款单位领导、财务人员项目预算意识，建立从政策控制、过程控制到结果控制的支出控制机制，强化对项目资金监督力度。在建立项目预算标准化以及有效开展绩效评价的基础上，要把重心放到日常监督上来，实现全方位、多层次、多环节的监督;通过进一步完善海关通用财务系统实现项目支出的动态监控，对于监控中发现的项目资金挤占、挪用现象，及项目进度不理想现象，财务部门及时查找原因并作出相关处理。
　　5.健全项目预算执行的绩效考评和奖惩机制
　　作好项目预算执行需要上级部门加强领导，强化对项目预算执行进度的督促检查，完善项目预算的绩效考评机制，建立项目预算管理的正、负激励机制，充分调动各单位参与的积极性和主动性。一是对结余资金连续两年明显减少或当年与去年相比大幅度减少的，以及因本单位管理提升形成的项目结余资金，给予奖励。二是要鼓励各单位主动提出结余资金消化计划，尽快、尽早消化结余资金。三是修改相关规定，将“一上”项目预算总额的控制数由目前的“上年项目预算总额的120%以内”修改为“上年项目预算执行总额的110%以内”(130%的测算依据：假定各单位项目预算执行率的目标值为90%，如果达到90%，则下年度预算申报总额为90%×1.1=100%，基本可以维持上年申报数;反之，则会降低预算申报总额)。
　　总之，加强项目预算管理，应以细化预算编制为起点，以强化预算执行为重点，以建立项目预算的专业化、标准化体系为核心，通过深化体制机制改革创新，达到提高项目预算管理的目的。