全过程跟踪审计在土地开发整理项目中的应用

　　土地开发整理项目工作是一项实现土地资源可持续利用的战略性基础工程。一个规划协调、设计科学、施工合理的土地整理项目可以增加有效耕地而积,提高土地生产力,改善农业生产条件,促进农地生态系统的良性循环,创建人地共荣的土地生态环境。由于土地整理工作刚刚开始,项目管理体系尚未完善,在实施过程中还存在相当的随机性、功利性,缺乏长期性和规范性。通过各种制度的建立和执行,可以使土地整理项目管理走上一条规范化的道路,通过近几年的土地开发整理项目的实施,作为项目承担单位的国土资源局有必要对所实施的项目进行全过程的跟踪审计。
　　土地开发整理项目跟踪审计指审计部门自项目批复开始至工程竣工验收,依法对与建设项目有关的财务收支的真实性、合法性、效益性,分阶段进行跟踪审计监督。通过检查和评价工程建设过程中存在的问题,及时提出审计意见和建议,促进建设部门规范管理,有效地控制工程成本和投资规模,保障建设资金的合理使用,提高建设项目投资效益。跟踪审计立足项目全过程的审计监督,改变了工程竣工后集中一次结算审计的传统审计模式,实现了审计工作从静态向动态转化。

　　一、政府投资的土地开发整理项目中主要存在的问题
　　一是盲目追求政绩,决策失误,造成项目效益低下。地方政府或个人为追求政绩,大搞“政绩工程”、“形象工程”和“面子工程”,在项目实施前,不经科学论证,有的工程设计有误或存在缺陷。
　　二是一些政府投资项目管理薄弱,建筑市场秩序欠规范。招标投标制度落实不到位,监督机制不健全,招投标、合同管理不规范,存在“暗箱操作”等违规行为,有的存在“长官”意志,个人说了算,监督约束机制形同虚设,导致投资决策管理严重失控。
　　三是一些政府投资资金监管不力,基建财务收支管理混乱。其一是有的项目纳入单位财务账中混合核算,没有单独建账;有的乱列与工程无关的支出,挪用工程款。其二是违反现金管理条例,直接以现金支付工程款。其三是用收款收据作支付凭据,或以建筑材料发票抵冲工程款导致对方漏缴税费等,由于政府投资资金相对独立,监督机制乏力,财务监督和审计监督一时也难以到位,致使挪用、贪污投资资金等现象比较突出。
　　四是现场施工管理和监督违章。有的建设项目总监不到位,监理工作不履职,现场监理临时外聘人员多,对工程质量、进度和投资控制把关不严,默认施工单位变更工程;有的施工单位未经设计部门和建设单位同意,擅自取消或增加工程项目。
　　五是一些政府投资项目高估冒算,超概算投资现象严重。有的因项目本身设计背离项目实际,概算粗糙,中途变更较多;有的项目批少建多,擅自扩大建设规模,提高建设标准。

　　二、跟踪审计应做好各个阶段的工作
　　土地开发整理工程项目是一个由多方参与的综合性活动,需要各项目参加者相互配合协调,使各项工作形成合力,确保项目建设顺利进行。因此,在开展跟踪审计工作时,必须做好以下工作:
　　(一)跟踪审计的事前控制建设项目跟踪审计机构的组建。审计部门参与工程建设全过程跟踪审计时,应派出专职审计人员进驻施工现场,专人专职负责对建设项目全过程全方位的跟踪监督与管理。审计人员应由造价审计人员、财务审计人员和工程技术人员组成。审计人员依据项目特征、可行性报告、概(预)算文件、年度预算安排情况、有关工程核算管理制度等制定相应的跟踪审计方案。在开展跟踪审计工作之前,审计人员应加强与设计、施工、监理、建设等相关职能部门的沟通十分必要。同时,正确处理好与基建管理、财务等相关部门的协调配合关系,明确各自职责和权限。
　　(二)跟踪审计的事中控制跟踪审计的目的是规范管理,有效控制工程项目投资。审计工作必须紧紧围绕经济活动这个核心,项目实施过程中有关造价的环节是跟踪审计的重点。因此,跟踪审计应集中力量抓好以下几个重要环节:1、招投标阶段。审查工程量清单并参与标底答疑。现行的工程量清单招标实行量价分离,量的风险由甲方承担,因此审计人员应根据招标文件及图纸要求审查工程量清单是否完整、准确,以减少结算中因量的变化带来造价的增减。审查招标文件并全过程参与工程招标。2、合同签订阶段。合同审查的重点是:合同主体是否合法;内容是否符合国家法律、法规;形式是否符合该工程特点;文字表达是否准确;合同条款是否完整。特别是投标时不考虑,而在结算时需调整的项目:如赶工措施费、优质工程奖等如何计取;在履约过程中出现的变更、签证等如何处理;如何界定违约及相应的法律责任等。另外,还应特别注意的是合同文件与招标文件、投标文件三者之间的统一,避免产生矛盾。3、施工阶段。施工阶段是项目投资的实施阶段,加强对施工阶段的审计对降低投资具有重大的意义。施工阶段审计重点环节有:设备材料采购和使用、工程资金使用、工程施工执行情况、工程质量与验收、工程变更和工程签证、工程索赔。4、决算审核阶段。工程结算是工程投资的汇总,也是单位工程造价的最终确定。工程结算的方式应与合同约定相一致。审核前,首先要熟悉合同和投标文件,弄清招标范围,明确哪些内容可调整,哪些内容不可调整,对于可调整的部分,再根据现场有关资料,审核工作量计算是否准确,与现行有关规定有无冲突,定额套用是否正确,有没有高会重算,材料价格是否符合合同约定,费用计取与有关规定是否一致,让利是否满足合同约定等。审计过程中,审计人员要与甲方、乙方、监理多沟通,以事实为依据,以法律为准绳,既要客观公正、坚持原则,也要注意工作方法,最大限度的使工程造价得到准确反映。审计结果在得到甲乙双方共同确认后,审计人员出具审计结果通知书,审计结果通知书中除了写明审计结果、核减(增)额,还应把一些特殊事项交代清楚。
　　(三)跟踪审计的事后控制工程审计结束后,必须及时将审计工作底稿、招标文件、投标文件、中标通知书、施工合同及附件、现场变更及签证纪录、审计结果通知书等资料整理登记归档,并对审计数据资料进行信息化处理,建立审计项目档案。档案资料必须真实完整,不得有遗漏,做到一事一档,事完档成。

　　三、土地开发整理项目跟踪审计注意的问题
　　(一)跟踪审计工作的定位作为工程项目建设中的一方,务必保持审计独立性,处理好监督与服务的关系。在开展跟踪审计过程中防止两种倾向:一是越俎代庖,大包大揽。应正确处理好与基建管理、财务等相关部门的协调配合关系,明确各自职责和权限。保持审计的客观性、独立性、公正性,避免审计风险的发生。二是将跟踪审计工作等同于传统的事后审计,将工程造价审计工作与工程建设的(下转295页)(上接294页)其他工作隔离开,只关注工程造价,不能动态地监督全过程各阶段运作是否正常,也不能为工程建设提供合理、有效的审计建议。因此,审计工作一定要定位准确。(二)提高跟踪审计人员的业务素质。传统审计工作重点放在事后对数据和文字资料的审核上,审计人员很少深入施工现场,不了解新工艺和新材料而可能会导致审计结果失真,思想还停留在传统审计模式,从而使跟踪审计工作流于形式。因此,要高效地开展跟踪审计工作,首先要提升审计人员的政治素质,强化审计人员的责任心和敬业精神,树立崇高的工作责任感和职业道德;其次,改进工作方法,完善审计制度,让审计人员充分了解建设工程全过程造价管理的理论,制定出工程项目全过程跟踪审计制度和实施细则,保证跟踪审计有效实施。(三)制定切实可行的审计方案。由于建设项目具有独特性、复杂性和多样性的特点,是一次性非重复性工作。因此,跟踪审计方案必须与工程项目相适应,切忌生搬硬套,应从实际出发,根据不同项目特征、不同施工方案,有针对性地制定跟踪审计方案,使审计方案切实可行,真正对审计工作具有指导作用。(四)设置审计查证作业关键控制点。开展跟踪审计时,应当以建设工程造价控制为主线,对建设工程全过程实时跟踪。为了保证跟踪审计质量,应对建设工程全过程中对工程投资有较大影响的环节予以重点关注,在实施审计时,可在招投标、签订合同、设备材料采购、工程施工、竣工验收、变更签证、索赔和竣工决算环节设置审计工作关键控制点,制订各环节跟踪审计细则,确保建设项目投资得到有效控制。
　　土地开发整理项目工程的全过程跟踪审计将传统的事后审计变为事前、事中和事后的全方位、全过程的审计,做到关口前移、全程监控,在全面全过程的审计中找准工程建设中的薄弱环节,以规范工程建设行为,提高工程建设管理水平,促使工期、质量、功能和投资最佳化,争取最佳投资效果。同时也建议国家投资项目要严格执行项目立项审批、规划审批制度。杜绝随意变更项目增加投资,维护计划管理的权威性,要加大对在建工程的跟踪检查力度,遵循项目工程建设本身固有规律程序进行。先勘察后设计、先设计后施工、先验收后使用,并接受审计机关的全过程跟踪审计。