财政支出监督之宪政解析
2016-1-25 0:0:0 wondial财政支出监督之宪政解析
财政支出监督之宪政解析摘要：通过用宪政中的民主和公平正义理念对财政支出监督进行深入分析，在此基础上，以权利（力）为视角，以财政支出监督权的产生为基点，展开分析不同主体的财政支出监督权的具体权能，得出财政支出监督权是由享有财政支出权的权利主体对其权利的让渡而产生；财政支出监督权是由不同主体享有的多个权利集合的观点。
关键词：财政支出 监督 宪政
对宪政这个政治学、法哲学中的重要概念至今没有统一认识，但论及宪政的内容，人们自然会想起民主和公平正义，也会联想到权利与权力，从根本上说宪政所研究的核心问题就是权力的制约与权利的保障。当国家产生时，国家的财政权及其具体内容中的财政支出权就产生了，而“监督是一种普遍的权力现象，存在权力的地方就会有权力的监督”[1].下面将对财政支出监督进行宪政解析，由于现代财政已经发展到了公共财政时期，因此将更多侧重对公共财政支出监督的宪政解析。
一、财政支出监督与财政民主
“民主”一词，在中国古已有之，是“替民做主”① 的意思，它不是宪政理念中所论及的民主。近现代深入民众观念的民主是宪政理论中的一个基本概念，甚至人们有时将民主与宪政等同使用②——在《新民主主义宪政》一文中，毛泽东就提出：“宪政是什么呢？就是民主的政治” [2]，因此民主是宪政理论的核心内容。财政民主，“就是政府依法按照民众意愿，通过民主程序，运用民主方式来理政府之财” [3]。对财政支出的监督能够体现财政民主精神，也将保障公共财政支出的民主。
1.对财政支出的监督体现了财政民主精神。首先，对财政支出的监督体现了民众意愿。财政支出的范围广泛，包括一切与普通民众的衣食住行相关的领域，民众对财政支出的关注就是对自己的关注，对财政支出的监督是一种民众的意愿。其次，对财政支出的监督体现了民主程序。民主程序是以公众知晓、公众参与和公众评价为特征的，因此是接受监督的程序。就财政支出监督而言，监督本身就是整个财政支出程序的一个环节，而财政支出程序本身也是整个监督内容的一个方面，对财政支出的监督体现了民主程序。最后，对财政支出进行监督本身就是一种民主的方式。民主的方式是一种能够使大多数人的意思表达出来，并最大限度保障大多数人意志的方式。监督的主体是广大人民群众时，监督本身就是表达民众意愿的方式；监督的内容是人民意志的结晶时，监督也就是实现民主的一种方式。
2.对财政支出的监督保障了公共财政支出民主。在整个财政支出的过程中会产生许多“新部门”和“独立的人”——比如：人民代议机构、整个行政机构，包括财政部门以及具体使用财政资金的部门等等，他们在完成财政支出职能的过程中行驶着某些独立职能，并获得了和授权给他们的人相对立的特殊利益。这些部门与最初的民众之间是独立的，同时这些部门彼此之间也具有相对独立性，各自形成了独立的利益和权力范围。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。” [4] 这个界限可以是法律法规或规章制度，也可以是来自不同利益集团的监督。对财政支出的监督就是滥用财政支出权力的界限，它能保障公共财政支出的民主。
二、财政支出监督与社会公平正义
社会公平正义理念也是现代民主国家中的一个基本理念。从社会公平正义的角度对财政支出监督问题进行研究是对其进行宪政解析的一个重要内容。
1.财政支出以社会公平正义为基本原则。公平的本意是指“参与各方在规则权上的平均或相等”，包括体现为机会均等的起点公平、程序合理的过程公平和符合公正理念的结果公平。公平本身就是一个包含了正义的概念。“正义有着一张普洛透斯似的脸，变幻无常、随时可呈现不同形状并具有极不相同的面貌。” [5] 对于正义，不同的历史阶段会得出有差异的结论，不同的人会得出不同的结论。民主社会下财政支出监督中的正义也必然是以民主为核心价值，是符合广大民众价值判断的正义，是符合公平理念的正义。财政支出以社会公平正义为基本原则具有重要的意义，它是社会稳定的重要保证，也是实现社会成员全面自由发展的重要途径，更是保证社会进步的重要力量。财政支出公平投入是社会各方面均衡发展的基本保证。财政支出公平正义要求政府财政支出的安排能够比较均衡地照顾到和平衡好各方面的利益。财政支出的起点公平体现在人人都有从财政支出中得到生存保障和获得全面发展的机会；财政支出的过程公平体现在民众有机会参与到财政支出的决策过程；财政支出的结果公平体现在财政支出使社会贫困人口的基本生活有保障，使社会成员发展环境得到改善。对于不同的社会成员可能从财政支出中获得的不同，通过财政支出也不能保证所有的社会成员都处于同一状态，因此财政支出的公平是起点与过程的绝对公平与结果的相对公平的结合。
2.财政支出监督保障了社会公平正义理念在财政支出领域的贯彻落实。对财政支出的监督应该是一个全方位、多角度的监督体系，它将表现为财政部门对具体使用财政资金部门的监督、外部监督机构对财政部门的监督，以及社会公众及新闻媒体对所有与财政支出相关的决定、人员和资金的全面监督。健全的财政支出监督体系是社会公平正义理念在财政监督体系得到体现的保障。首先，财政支出监督能够促使起点公平正义的理念在财政支出领域得到落实。接受全方位的监督，就使得在财政支出行为发生之时充分顾及民意，一个充分体现民意的财政支出行为是体现社会公平正义理念的行为。其次，财政支出监督使财政支出的起点公平正义转化为结果的公平正义，即保障了财政支出过程的公平正义。在整个财政支出的过程中会涉及许多部门，财政资金从国库到最终的使用者或使用项目，要经过许多人，无论是机构或者是个人行为的偏差都可能导致结果偏离起点。对财政支出监督使得这一偏差以最小的概率发生。最后，财政支出监督可以纠正财政支出结果的非公平。对于个别的财政支出结果的非公平，可以通过对财政支出的事后监督来纠正。
三、财政支出监督权
宪政的根本作用就是保障权利和制约权力，因此，权利（力）是宪政分析的重要组成部分。在财政支出监督领域体现宪政理念的最佳方式是用宪法将体现民主和社会公平正义这些理念的财政支出监督的权利或权力加以固定。
1.从私人财产权利到国家财政权力。卢梭在其《社会契约论》中用社会契约的理论阐释了国家的起源，即人们“找到某种形式的结合，使这种结合能够动用全部成员的集体力量来保护其结合者的人身和利益”，“每个结合者自身及其所有的权利全部都转让给整个共同体” [6]，而社会契约便是这种结合的形式。它阐释了人们通过社会契约将自身的权利（包括财产权）让渡给了整个集体（在国家产生后即为国家），也恰当地阐明了国家财政权力的根源。国家就是因为接受了民众对其私人财产权的让渡而享有国家财政权。在家计财政下，“家天下”思想支配下的皇帝、君主和领主直接剥夺了被统治者的私人财产权，而成为他们的个人财产权，因此其私人财产权本身就转化为国家（也是自家）财政权。在进入公共财政时期前，中国经历了“一切生产事业均归国家经营，所有生产事业之盈余均解交国家。由于生产事业均由国家独占，其产生独占利益，即为政府主要收入” [7] 的国家财政时期。在这个时期，国家必然的享有全部财产权，因此国家也就理所当然享有财政权。进入公共财政时期，在近现代民主理念的指导下，确立了私人财产的合法性，承认了私人享有的财产权，此时国家享有的财政权就必然存在与私人财产权的对立，而国家财政权的来源便是公民对其财产权的让渡。2.国家财政支出权力的让渡。私人财产权向国家的让渡是产生国家财政权的一个基本条件。当私人财产权实现了向国家的让渡而形成国家财政权之后，关于国家财政权的让渡刚刚开始。国家财政权按照财政活动内容划分，应当包括国家财政收入权和国家财政支出权。现代民主社会，国家的权力，在三权分立的理论下，分别由立法部门、行政部门和司法部门来行使。由于立法、行政和司法部门之间在整个国家权力机构的架构中的分工不同，国家财政权向其让渡的具体内容也有区别。立法部门与司法部门主要受让的是财政立法权与财政司法权。行政部门作为直接行使执行国家各种事务的权力部门，获得了直接行使国家财政权——包括财政收入权与财政支出权的核心权力。行政部门获得这项权力的同时就意味着国家财政权力向行政部门的让渡。政府获得了这项权力之后，不能也没有由其自身完全行使这项权力，而是通过政府内部的分工又将国家财政权力进一步让渡给了财政税务部门，其中国家财政权力之中的财政支出权主要让渡给了财政部门。那么国家财政权力的让渡是否就此终止了呢？其实还存在财政部门将此权力向具体使用财政资金部门的让渡——这是一个广泛而具体的过程：财政部门对科技部门、教育部门、文化部门、卫生部门、民政部门等拨款后，就是财政部门将财政支出权让渡给了科技部门、教育部门、文化部门、卫生部门、民政部门等。
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