养路费改征燃油税的难点及对策
2016-4-5 0:0:0 wondial养路费改征燃油税的难点及对策
养路费改征燃油税的难点及对策将现行公路养路费及与其相关的公路客运附加费和公路运输管理费等有关道路方面各项收费合并改征燃油税，优点大致可归结为：1.可以根治公路乱收费现象，并为公路建设和维护提供稳定可靠的资金来源；2.可以实现“多用路多缴税，少用路少缴税，不用路不缴税”的税收公平原则；3.可以促使节约能源，减少空气污染；4.有助于促进我国汽车工业的技术进步和汽车结构的优化，从而推进我国汽车工业的发展；5.有利于理顺财政分配关系，有利于宏观调控，消除混乱的分配局面；6.有利于改变我国公路货运的方式，减少严重超载现象的发生。尽管这项改革有很多优点，但也存在不少难点，由此影响此项改革的进程。
一、难点
（一）燃油税出台最佳时机的选择比较难
燃油税虽然在世界上多数国家普遍开征，但在我国是一个新的税种。因为石油好比是国民经济的血液，无论是天空中飞的，陆地上跑的，水面上航行的，工厂里的机器运转的，都要使用燃油，所以开征燃油税，它所涉及面广，问题复杂，影响广泛。它的出台，应该充分考虑到纳税人的承受能力和对国民经济的影响。从1999年以来，国际市场上的石油价格持续攀升，从原来的20美元～25美元一桶，增长到45美元以上，最高到60多美元一桶。近年来始终在高位徘徊。如果在这时开征燃油税无异于火上浇油，会助长油价的更大上涨，高昂的油价必然会抬升相关产业和产品的价格，并可能导致整个物价体系产生波动，影响整个经济。为保证物价稳定和社会安定，对这个新税种的开征，必须慎之又慎，要择机推行。但油价何时能回落，回落到什么价格才算是最适时机，要选择这个时机比较难，所以当局一再踌躇，难下决心。
（二）涉及利益的各方协调比较难
1.中央政府和地方政府之间的利益协调难。现在公路上的养路、过路、过桥等各种各样的费用，分别由交通、建设、公安等部门收取。他们依靠公路这块肥肉，各分一杯羹，各养一批人。这些部门的收入，其中相当部分交地方财政由地方政府使用。改征燃油税后，这笔收入将全部上交国家财政，这就要影响到地方政府的实际利益。
2.一些专业汽车运输行业的利益处理难。燃油税的设计从总体上讲，不会增加全体消费者的税负，但部分消费单位和个人因为使用的油量较多，改征燃油税后的负担会有较大幅度的提高。如，公共交通，出租汽车、公路运营汽车等的营运成本将会有较大的增加。对公共交通部门给予财政补贴，还是同出租汽车、营运汽车一样允许他们提价？难以处理。
3.对原来免交养路费的车辆用油如何处理。我国的军队、县以上由国家预算内开支的党政机关、社会团体的车辆目前免交养路费。改征燃油税后，这些车辆的用油是否继续享受免税待遇？据悉，海南省驻军在1994年以前，车辆用油一直未超过2万吨。自1994年取消养路费试行征收燃油附加费后，1995年的售油量猛增至10万吨。全国普遍开征燃油税后，如果军队、机关车辆用油享受免税待遇，对这方面的漏洞如何防范，也值得研究。
4.近年许多地方政府采用贷款、合资、利用外资等修建了不少高等级公路和桥梁，原计划依靠收取养路费、过路费、过桥费来偿还欠款，征收燃油税后，对这种借债修建的路、桥，是否允许继续收费，值得研究。
5.目前我国有不少交通工具，并不使用汽油、柴油，而是利用燃气、电能、太阳能，对这些上路不烧油的交通工具，要不要征收燃油税，也要考虑。
（三）税收征管技术上的难点
影响一项税制改革方案能否立即实施的另一重要因素，是与改革方案相对应的税收征管能力。尽管所设计的税制改革方案有其理论依据和客观必要性，如果征管技术上的问题不解决，改革方案就难以实施。开征燃油税，征管上的难点主要有以下三点：
1.课税对象的确定难。目前，我国对燃油税的课税对象大体有三种不同意见：（1）只对汽油征税，柴油和其他能源免税或收取使用费；（2）对汽油车征税，对柴油车收养路费；（3）对汽油和柴油都征税。以上三种意见的做法都有难处。按照第一种意见，将会导致汽油车改为柴油车，造成汽油、柴油供应失调，并造成征管困难。按照第二种意见，在公路沿途还要设立收费站卡，增加征收成本。按照第三种意见，必须建立一套对非公路用油的免税退税办法，这就要增加税收征管的难度。
2.课税环节选择难。燃油税的课税环节，可以选择在生产、进口环节、批发环节，也可在零售环节。如果选择在生产、进口环节，则可将税款直接加入；由价中，售油时随油阶一道收取。其明显的优点是税款便于从源头上控管，可减少税款的流失，税款可及时入库，可节省征收成本，并提高征管效率。其弊端是燃油税由炼油企业或海关代收代缴，可能会占用企业的资金，增加企业利息支出。如果选择在批发环节征收，目前我国生产和批发的界限已不明显，不易区分。如果选择在零售环节，就是税款在加油站征收，其优点是征税对象可以直接面临终极的消费者，谁用油就由谁负担税金，纳税人就是税款负担人，征纳关系直接明了，西方许多国家都采用在零售环节征税。根据我国国情，这种做法存在的问题是：目前我国棚动车辆用油有相当—部分不在零售加油站购买，而目我国的油品市场又比较混乱，销售渠道五花八门，有国营的、集体的，还有个体的。全国加油站有十多万个，大部分加油站账目不全，销量不清。税务部门要面对这些数量众多、分布面广的加油站（和零售店），要做到税款应收尽收，又要节约征管费用，有一定难度。
可见，燃油税的征收环节，不论是选择在生产、进口环节，还是选择在零售环节，各有利弊，是一个两难选择。
3.对非公路车用油的处理难。如果把燃油税的课税环节设在生产、进口环节，在炼油企业和海关出售的汽油、柴油，并非都用于公路汽车，农业、铁路、航空、航运、工业、矿山、发电、渔业、林业等部门也都是用油大户，其中农业机械用的主要是柴油，农用柴油占柴油总消耗量的50％以上，超过汽车用柴油，主要用于耕作、排灌、收割、粮食加工等。以上这些部门用的油，都不使用公路，如果同车用燃油一样纳税，显然既不公平又不合理。如果对这些部门的用油免予征税，又容易产生某些单位以非公路车用油名义购油后，倒卖给上路的车辆使用。对非公路车用油究竟如何处理，在税收征管中也是一个难题。
4.燃油税的设计与征收，怎样同时考虑环保因素，也有一定难度。燃油税的设计与征收，如果只着眼于为了筹集修建与维修公路的资金是不够的。借鉴西方国家的做法和经验。征收燃料税同时还要考虑环保因素，因为汽车尾气排放和噪音是重要的污染源。我国是二氧化碳的排放大国，目前北京、上海、广州等城市空气污染中，汽车排放已超过60％。据有关方面预测，2005年我国机动车尾气排放在城市污染中将达到79％左右。因此，如何利用税收杠杆既能筹集公路建设资金，又能起到控制污染、保护环境的作用，这是设计燃油税征收方案时应考虑的另一个难点。
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