论新征管模式下完善税务稽查工作的思考

伴随着经济发展和税制改革的不断深入，我国的税收征管模式几经改革和调整，征管格局日渐成熟，征管模式不断完善，税务稽查在不同时期税收征管模式中一直居于重要地位。
2012年7月，全国税务系统深化税收征管改革工作会议在安徽省合肥市召开，会议中提出“构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑的现代化税收征管体系”的征管改革要求，并要求“做好稽查工作，坚持依法文明稽查，严厉打击涉税违法行为，增强税务稽查威慑力，维护税法严肃性，营造公平正义的税收环境。突出稽查工作重点，深化稽查管理方式改革”。
因此，根据总局的总体要求，研究税务稽查工作的现状及存在的问题，思考新征管模式下完善税务稽查工作的途径和方法，对征管改革的顺利推进有着重要的现实意义。
一、税务稽查的地位和作用
税收征管模式，是各项税收征管工作组织分工、协调运行的一种总的形式、总的机制。具体来讲，税收征管模式就是在税收征管工作中税务机关根据法律规定，处理与征纳双方的关系及税务机关内部分工形式的原则与操作规程。它和同时期的市场经济基础、科技发展水平、税收制度及税制结构、税务干部综合素质等相适应。从我国目前的税收征管特点来看，税务稽查在我国税收征管模式中占据重要地位，对我国税收征管主要起以下作用：
1.堵塞征管漏洞，防止执法风险。一方面，税务稽查是对纳税人偷、骗、抗税及其他违法行为进行查处和打击的主要力量。国际货币基金组织的专家认为税收征管是一座金字塔，由底向上依次为“为纳税人服务——纳税申报处理——税款缴纳——税务稽查——对违法行为的惩罚和税务诉讼”，而在我国现行的征管模式中，税务稽查也是处于税收征管的最后一道环节，可以说稽查是我国税收征管中的最后一道防线。如果这个环节出现严重疏漏，就会动摇整个税收征管体系。另一方面，税务稽查是税收征管工作的质量的试金石，对征管环节执法行为进行有效监督，对于保证税务队伍公正执法、清正廉洁，防范执法风险具有重要现实意义。
2.维护税收秩序，促进公平竞争。虚开增值税专用发票及偷、骗、抗税等税收违法犯罪行为的存在，不仅造成了国家税款的流失和税收秩序的混乱，更对社会主义市场经济秩序造成了严重的危害。一部分纳税人，通过偷、骗税“发财致富”，侵害了依法经营、诚信纳税者的合法利益，破坏了公平竞争的经济环境，干扰了社会主义市场经济的健康发展。
3.促进纳税遵从，提高征管效率。一是对外，促进纳税遵从。所谓纳税遵从是指纳税人依照税法规定履行纳税义务的程度和水平。在市场经济条件下，纳税人在一定程度上是“经济人”，这就意味着他们在经济活动中追求经济利益最大化，因此期望纳税人通过自律来实现完全的纳税遵从在现实中是不太可能的。税务机关通过有效的税务稽查来查处税收违法行为，增加纳税人的违法成本，从而强化纳税人的税收法律意识，使纳税人在涉税行为的取向上，更多的选择“守法”而放弃“违法”，从“他律”向“自律”，从而实现纳税遵从。二是对内，提高征管效率。当前税收征管质量与效率，主要从执法是否规范、征收率（税款实征数与法定应征数的比率）的高低、成本（征税成本和纳税成本）的高低、社会是否满意等四个方面来衡量。从现实情况来看，税收违法行为的有效查处概率决定着纳税人在违法与守法之间的取向，进而在很大程度上决定着税款征收率的高低；稽查执法是否公平公正是评价税收执法和纳税服务的重要尺度；稽查执法成本在两个方面决定着税收成本，一是稽查执法成本直接决定征税成本，二是低成本高效率的稽查执法意味着税务机关可以减少其他不必要的税收征管措施，从而进一步降低征税成本和纳税成本。
4.组织税收收入，实现经济目标。组织收入一向是税收工作的重中之重，而税务稽查的在税务机关组织税收收入过程中的作用不容质疑。首先，稽查执法可以直接带来查补税款、滞纳金及罚没收入；其次，通过查处违法案件时通过协查在其他地区挽回的税收损失；第三，通过稽查执法的震慑，纳税人自觉规范纳税会增加税收收入；最后，通过以查促管避免税收流失也可以增加税收收入。
二、当前税务稽查面临的挑战
当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，国内外环境发生了深刻变化，税收工作面临新的形势和新的挑战。
1.经济下行和社会舆论压力。后金融危机时代，全球经济风雨飘摇，我国的经济增速也大幅放缓，国家统计局2012年7月13日发布的数据显示，按照可比价格计算，今年上半年国内GDP总值同比增长7.8%；财政部7月24日公布的数据显示，2012年上半年全国税收收入完成54931.63亿元，同比增长9.8%。税收收入的增长大于GDP的增长一直饱受纳税人的诟病，而美国《福布斯》杂志推出的榜单显示中国内地的“税负痛苦指数”位居全球第二更是把税务机关推到了风口浪尖，在减税的呼声不断高涨的情况下，如何做到既要维持执法效果，又要重视社会效果成为对税务稽查执法水平的一大考验。
2.纳税人权利意识的觉醒。日益被纳税人感知到的税收，也在逐渐促进中国纳税人权利意识的觉醒。2009年11月6日，国家税务总局公布《国家税务总局关于纳税人权利与义务的公告》，首次明确了中国纳税人的权利与义务之间的关系。该公告在“纳税人权利”中，明确将知情权、保密权、税收监督权等十四项权利载明，并同时明确了税务登记和按时缴纳税款的10项义务，而新的《税务稽查工作规程》对纳税人、扣缴义务人和纳税担保人权益的保护从履行保密责任、强调依法取证、负有通知义务、告知相关权利等方面对税务检查人员的执法行为进行了严格地规范和约束。如何在严格执法的同时切实保护纳税人、扣缴义务人和纳税担保人的相关权益，力求避免涉税纠纷，减少税企矛盾也是税务稽查需要面对的新问题。
3.违法行为的变化。一方面，随着经济的不断发展，企业的经营模式和盈利模式不断创新，资本运作、电子商务、金融衍生工具等原来处于经济前沿的名词已逐渐进入寻常企业，税务机关面临知识更新的压力。另一方面，对税务稽查的高压态势，一些纳税人为逃避税收，挖空心思研究稽查的方法和手段，违法手段不断推陈出新，反检查能力越来越强，税务违法行为正向高科技化、高智商化的方向发展。税务稽查正面临着前所未有的挑战。
三、当前税务稽查工作存在的问题及原因分析
（一）税务稽查的角色定位不准
1、稽查目标有“功利化”倾向。从《税务稽查工作规程》的规定来看，税务稽查的首要任务是“依法查处税收违法行为”，《征管法》也明确指出“稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处”。稽查首要任务应该是打击震慑，目标是通过税务稽查机关对纳税人、扣缴义务人的税收违法行为的查处，对其涉税犯罪活动予以严厉的打击，促使税收违法人员吸取教训，改正错误。然而在现实中，有些地区把税收收入作为税务稽查目标，把查补入库作为稽查考核的手段，还有一些地区把以查促管作为稽查的主要目标，扩大稽查面，大规模推行了自查，对自查发现的问题，从轻处罚甚至免于处罚。税务稽查目标定位偏差与错位，会影响稽查打击职能的充分发挥，对税收秩序和经济环境造成负面影响。
2、查管权限“交叉式”分工不清。一是管理与稽查权限的交叉导致多头执法与重复检查。日常检查、纳税评估及风险应对与稽查的关系未充分厘清，使现实中出现税务管理部门与稽查部门税务稽查抢“税源”的情况，造成多头执法与重复检查，降低了税务稽查的严肃性。二是稽查部门承担了一些应由管理部门应对的工作。如发票协查工作，与管理部门关系更为密切，发票协查的时间紧、工作量大。但是据不完全统计，协查的发票 90%没有问题，浪费了大量的稽查资源。三是查管联动机制的缺乏导致税收稽查与征管的脱节。由于缺乏信息反馈制度，在专项检查、专案稽查和金税协查查出的征收问题不能及时反馈到管理部门．使管理部门不能及时掌握第一手资料．对存在的具体问题不能“对症下药”，造成管理和稽查工作各管一段，相互脱节。
3、稽查选案“主观性”因素较多。现阶段，稽查选案以人工选案为主，容易受到主观意志的影响。一是在举报案件中，一些举报人为了达到个人目的，往往会对举报案件的情况言过其实，而案源部门怕被追究责任，宁信其有，将一些低质量的案件下发，浪费稽查资源；二是在上级交办或转办案件中，难免会受到政府或上级意志的影响；三是在选案中，受当地政府或相关人员的人情干扰，在稽查选案往往会有选择地“忽略”一些企业，而这类企业很可能有较为严重的涉税违法问题，从而使稽查效能大打折扣。
（二）税务稽查的执法刚性缺失
1、内部原因。一是基层税务稽查人员业务和政治素质参差不齐，直接表现为执法不规范，随意性较大。表现为在税收执法中心存顾忌、缩手缩脚、导致税收执法不到位的“消极执法”和为谋取自身不该得到的利益而滥用执法权利的“过度执法”。二是对纳税服务的理解偏差。一些稽查人员认为稽查执法的刚性与目前提倡的纳税服务相矛盾，没有认识到严格执法、维持税收秩序、保证公平竞争才是税务稽查服务经济的最佳途径。
2、外部原因。一是涉税案件移送工作阻力较大。根据刑法有关规定，纳税人偷税数额占应纳税额10%以上并且偷税数额在1万元以上的，除由税收机关追缴其偷税款，并给予行政处罚外，应依照规定移送司法机关依法追究刑事责任。而在实际工作中，一方面由于国地税稽查机关各司其职，无法准确判定纳税人的偷税数额及比例，移送的案件往往得不到公安机关的支持；另一方面公安机关查办涉税案件的专业力量又严重不足，无法保证移送案件公正、及时地得到处理。二是税收强制执行难度大。一些税务机关无力执行而移送到法院的案件，按理执行力度应得到加强，但在客观上由于种种原因，存在移送后就停止执行的情况。三是社会压力较大。由于当地政府可以在预算外经费补贴上给予税务机关很大支持，稽查部门在查处一些较大的案件时，当地政府往往以保护当地支柱产业和主体税源为由，施压于税务机关，使一些违法行为减轻或免予处罚。受上述因素的影响，纳税人往往会误以为税法刚性不强，变通余地较大，产生即使偷逃税或不交税款也没什么大的后果，遵纪守法或依法接受处理反而吃亏的错觉。
（三）税务稽查的整体效能不高
1、信息化程度低。一是数据质量不高。税务机关掌握的纳税人登记及申报数据不准确，与纳税人之间的信息不对称，不能及时反映纳税人基本现状，依据不准确的信息来选案，会造成选案的准确度低。二是信息不对称，数据利用率低。征收、管理、稽查等部门各自为政，缺少对企业财务信息综合分析、充分挖掘和使用。三是信息资源分散。稽查部门与其他部门（如工商、银行、海关、证券登记所、产权交易所等）缺乏信息共享机制。
2、人员素质不齐。一是政治素质参差不齐。在稽查队伍中还存在一些影响稽查形象的害群之马。二是业务素质有待提高。存在着“三多三少”问题。即普通人才多，专家型人才少。三是队伍结构不合理。年龄结构老化现象比较严重。
3、机制缺乏活力。当前的稽查考核体系沿用传统的干部管理模式，对干部优与劣的奖惩力度及相应待遇的差别不大，难以从根本上解决“干多干少一个样”的问题，更不能充分调动干部的工作积极性。
4、法律支持不到位。一是稽查人员权限不足。根据《征管法》的规定，税务机关可以检查纳税人的生产经营场所及相关的涉税资料，可以责令纳税人提供相关资料。但是法律并未赋予稽查人员侦查权，稽查人员有时明明知道涉税资料存放或隐匿的地点，但苦于没有权限搜查，而纳税人又不配合，只能望资料而兴叹，下次再去资料已转移；有时案件已得到突破，但稽查人员无法限制嫌疑人的人身自由，而公安机关的支持又不到位，往往会放虎归山，贻误战机。二是法律法规缺乏可操作性，如《征管法》规定纳税人申报的计税依据明显偏低又无正当理由的，税务机关有权核定；但在《征管法实施细则》中的核定方法及程序却无法跟上经济发展的步伐，如对于股权公允价值的核定就无法适用相关的程序与方法。
四、新征管模式下完善税务稽查工作的思考
（一）明确税务稽查的职能定位
1、确立以打击震慑为主的稽查目标。现行征管模式中的“重点稽查”就是强调要充分发挥税务稽查的打击作用，严厉查处各种涉税违法案件。税务稽查的主要目的，就是维护税收的公平与正义，让所有纳税人在税法面前人人平等，保障正常的税收秩序。税务稽查对税收违法行为进行打击的同时，营造了公平竞争的环境。因此，对税务稽查来说，严格执法就是最好的服务。
2、理顺征管与稽查的关系。首先，要厘清税务稽查与管理的分工。要根据征管模式的特点，科学划分稽查与管理的职责和权限，一方面应避免职责权限交叉带来的多头检查，另一方面也要防止权限覆盖面过窄带来的管理空白。其次，要建立查管联动的机制。一方面，稽查与管理要建立良好的沟通协调机制，在管理中发现的偷骗税问题要及时移送稽查；另一方面，稽查中发现的问题也应及时向管理部门反馈，真正做到以查促管，查管并举。第三，要以风险管理为导向，税源专业化管理为基础，把稽查融入现代征管体系之中。
3、加大稽查执法的力度。一方面要努力提高稽查人员的业务与思想素质，在稽查执法中做到公平公正，对于涉嫌犯罪的应坚决依法移送司法机关追究刑事责任，防止出现以罚代刑的情况；另一方面要抵制外界压力对稽查工作的影响，实现稽查的目标。
（二）创新税务稽查的运行机制
1、尝试分类分级稽查管理方式。基本模式是国家税务总局和省级国税局、地税局（以下简称省局）稽查局负责对重点税源企业实施定期轮查，地市局和县局稽查局对一般税源企业实施常规检查；在案件检查方面，总局和省局稽查局对重大税收违法案件实施重点稽查，省局和地市局稽查局对一般税收违法案件实施分级稽查。近日，国家税务总局启动稽查管理方式改革，在河北、河南、安徽、湖南4省和山东省青岛市开展试点。实施分类分级检查有利于打破区域限制，优化资源配置。
2、尝试项目化的检查方式。在目前税务稽查资源比较稀缺的情况下，对所有案源进行全面检查是不现实的，一方面可能出现稽查覆盖面过小的情况，另一方面也可能会出现小题大做，浪费稽查资源的情况。项目化检查就是对一些线索比较明确、涉税问题比较单一的案件，可以对企业的某一项目进行检查，如资本交易，出口退税等项目，而无需进行全面检查，这在一定程度上可以缓解稽查资源稀缺的问题。
3、尝试团队化专业化的检查模式。对一些专业化较强的检查，可以成立专业化的检查团队，培养在某个领域检查专家式的领军人物，以点带面，提高检查的效率。对一些规模较大、案情较复杂的案件，可以跨科组建一些临时性的团队，提升检查的应对能力。
4、提高稽查信息化水平。一是提高税务机关的数据质量。应督促纳税人及时、准确地办理其税务登记及纳税申报，掌握第一手的涉税资料。二是加强对数据的分析应用水平。稽查、征管及相关职能处室要提高信息共享水平，加强数据的纵向横向分析，充分挖掘信息数据的潜力。三是建立第三方数据交换的长效机制。与工商、海关、证券、产权、供电、银行等部门建立合作机制，定期交换信息数据，及时掌握涉税信息。
（三）完善税务稽查的相关法律
1、要明确稽查专属权。税务稽查机构在税务系统中应具有稽查专属权，这是稽查机关得以存在的基本条件和前提，这必须在法律立法中予以解决。关于税务稽查机构的法律地位,《征管法》 的规定很明确, 但还应当在法规上进一步确定税务稽查机构是唯一的税务稽查执法主体，这可以从法律上规范税务稽查的内涵, 有利于实现税务稽查的专业化、规范化, 保证税务稽查工作的严肃性。
2、提高稽查机关的执法权限。要在法律上赋予税务机关更大的执法权。改变由于稽查人员没有侦查权、限制人身自由权而对纳税人的有些偷骗行为无法彻底核查，从而丧失战机的现状。
3、建立司法监督体系。目前社会上税收违法案件居高不下,这与税务机关的重征轻罚、执法软弱有一定关系,客观上也形成了低偷税成本的环境, 使一些法人冒险偷税。只有实行有效的司法监督,才能从根本上解决税收征管中的人治现象；只有进行有效司法监督,才能解决以罚代刑、处罚不力的问题。
4、加重对税收违法行为的处罚力度。为了严厉打击各种涉税违法行为，必须对我国《刑法》及《关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定》进行必要的修改，加重其量刑幅度。如对偷抗税情节特别严重者，应由原来的七年以下，修改为十年以下有期徒刑，以增加涉税犯罪分子的偷抗税成本，制止各种涉税违法行为的发生。
 (言卫东  邵辉 作者单位：常州市国税局)