浙江省市、县长经济责任审计调查与思考 _0

　　一、浙江省市、县长经济责任审计现状

　　全国市、县长经济责任工作会议揭开了市、县长经济责任审计的序幕。1999年中共中央办公厅、国务院办公厅印发经济责任审计的两个《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》（以下简称《暂行规定》），明确了对县级以下党政领导干部和国有企业领导人开展经济责任审计工作的要求。浙江省积极行动，按照省经济责任审计工作联席会议部署，2001年，首先在临海市进行了市、县长经济责任审计试点。2002年，在绍兴市和杭州市拱墅区、宁波市江东区、舟山市普陀区、永嘉县、海盐县、德清县、上虞市、兰溪市、常山县、三门县、缙云县等12个市、县（市、区）进行了市县长经济责任审计扩大试点工作。 2003年，对丽水市和建德市、余姚市、江山市、浦江县、温州市鹿城区、舟山市定海区等7个市、县（市、区）继续进行了市县长经济责任审计试点。

　　在三年的市、县长经济责任审计试点中，浙江省创造性地提出了“一线、二评、三权、四制、五指标”的市、县长经济责任审计框架，即以当地财政性资金收支管理运用情况为一条主线，开展市、县长经济责任审计；从有关内控制度和财政性量化指标两个方面，对市、县长经济责任进行总体分析评价；围绕市、县长经济决策权、经济管理权、经济政策的执行和监督权，确定审计重点和审计延伸单位；从财政收入征管制度、重点建设项目的科学决策和执行机制、财政性资金支出监管机制、国有资产管理制度的四项制度建立、执行情况入手，反映市县长经济管理能力和经济责任；分析财政收入增长率、财政投入增长率、财政负债率、社会保障资金足额发放率和征收率、全社会固定资产投资增长率五个指标，对市、县长领导经济工作的业绩做出评价。在审计组织领导上，统一审计方案格式，统一审计程序，统一审计报告格式，统一由省审计厅进行最后评价，确保审计范围、审计内容、审计程序、审计方法、审计处理、审计评价等关键环节原则上一致。

　　浙江省市、县长经济责任审计取得了一定的成绩。据统计，2002年的扩大试点审计中，共查出12个市、县（市、区）违规金额50 9亿元，其中违规退库10亿元、未列入预算收入的罚没收入2亿元、未列入预算收入的行政性收费2亿元、不合规土地出让金2亿元。通过审计基本达到了摸清市、县财政家底、揭露存在问题、规范市、县财政收支行为、促进市、县长依法行政和廉政勤政的预期目标。浙江的做法已受到全国各地审计机关的关注和重视。审计署高度评价浙江市、县长经济责任审计取得的成绩，并指出，“浙江省市、县长经济责任审计目标定位有特色，工作模式有创新，组织方式有特点，业绩评价指标体系有新意， 审计质量控制有探索”。

　　二、浙江省市、县长经济责任审计实践中存在的问题

　　市、县长经济责任审计是一项崭新的审计工作，开拓了审计工作的新领域，其在审计对象、审计范围、审计方法等诸多方面不同于以往的财务审计，也不同于一般的经济责任审计；而且市县长经济责任审计在我国刚刚处于试点阶段，理论研究不足，几乎没有成功的经验借鉴，这些客观因素增加了市、县长经济责任审计的难度。研究市、县长经济责任中存在的问题和难题，可以指导市、县长经济责任审计的发展。为此，我们对杭州、温州、台州和嘉兴等地审计部门进行了专门调查。调查反映市、县长经济责任审计中存在的问题和难题主要有：

　　（一）市、县长经济责任审计组织形式存在弊端

　　根据《审计法》和《审计法实施条例》，上级审计机关可以直接审计下级审计机关管辖的审计事项，也可授权下级审计机关审计员应有自己管辖的审计事项。在市、县长经济责任审计中，浙江省审计厅授权地市级审计机关进行异地交叉审计。例如温州市审计局审计了上虞市、江山市，台州市审计局审计了温州市鹿城区。实施异地交叉审计能够提高审计人员独立性，审计小组可以不受被审计市、县长的行政压力，大刀阔斧的进行审计。然而实施异地交叉审计也存在很大弊端：（1）实施异地交叉审计的审计成本很大。在交叉审计，审计人员深入外地开展工作，需要支付交通费、住宿费、餐饮费等一系列费用。按一个审计组三个人、人均每天各类费用180元、审计时间为一个月计算，一个项目所需经费就接近2万元。实际上交叉审计的成本不只这些费用，许多审计局由于抽调业务骨干到外地进行审计工作，导致本部门许多审计任务无法完成，这客观增加了交叉审计的成本；（2）实施异地交叉审计加大了审计风险。由于审计人员在陌生的地方和单位开展工作，对其情况不熟悉，对一些重大问题不一定能完全查清楚，加大了审计风险；（3）实施异地交叉审计，审计组审计任务完成后撤离被审计市县，不利于审计意见和审计决定的跟踪落实。

　　（二）确定审计范围和审计重点的难度大

　　合理确定审计范围和审计重点对于实现市、县长经济责任审计的目标、降低审计风险十分重要。市、县长是市县一级政府的代表，对所辖行政区域的政府事务应负全责，各政府组成人员主管分工范围内的政府事务，并向市、县长负责。因此，既不能离开市、县政府的活动来审市、县长，也不能只审市、县长直接管理和参与的政府活动，即便是市、县长不直接管理的重要政府事务，市、县长也应负责。由此我们可以看出市、县长经济责任审计的范围应包括市、县长直接管理和参与的政府活动以及市、县长不直接管理的重要政府事务。问题是是否市、县长直接管理和参与的政府活动都要审计，市、县长不直接管理的政府事务哪些才是重要的。调查中许多审计人员反映各市、县具体情况不同，经济业务复杂多样，虽然由统一的审计方案可以参考，实际中根据各市、县具体情况确定审计范围和审计重点的难度很大。

　　（三）审计人员素质有待提高

　　市、县长经济行为既繁多，又复杂，既有抽象行政行为又有具体行政行为，加之各市、县自然条件、历史沿革、经济实力、产业结构、民俗风情、地域优势千差万别，综合经济实力差异很大。此外，各市、县的决策机制、经济指标、内控制度又有不同。因而，市、县长经济责任审计的内容远远超越一般意义上财政财务收支的内容，既包括真实性、合法性，更应注重效益性即决策绩效审计的内容。这实际上对审计人员的综合素质提出更高要求，要求审计人员具有更加敏锐的洞察力和判断力，以及宏观调控的能力。调查中许多审计人员反映完全依靠财务审计人员完成市、县长经济责任审计难度比较大。许多审计组在审计组人员组成上，增加了工程预决算、计算机等方面的人员，使审计组成员的组成更加合理。