清理规范税收优惠需要关注五个问题
2016-2-21 0:0:0 wondial清理规范税收优惠需要关注五个问题
清理规范税收优惠需要关注五个问题【编者按】：国家税务总局去年组织部分全国税务领军人才研修班学员，启动清理规范税收优惠政策基础工作，为清理规范税收优惠政策做前瞻性研究。本报特约参与该项研究的张卿、朱志钢两位学员撰写此文，以飨读者。
在国务院的统一部署下，财政部、国家税务总局以及各级地方政府开展了对税收优惠政策的清理规范工作。目前，此项工作正在扎实推进过程中。根据我们的工作以及调研情况来看，当前税收优惠政策存在以下五个方面的主要问题，需要在清理规范过程中予以重点关注。
一、过多优惠会侵蚀税基，削弱税收的组织收入职能
尽管税收优惠必然是通过放弃部分税收收入才能达到宏观调控目标，但是所放弃的收入也应是有一定限度的。若税收优惠过多过滥，必将会对税收收入带来较大影响，进一步会影响税收优惠手段的运用，从而限制了其发挥的作用空间。
二、优惠扭曲资源配置，使税收调控功能呈现泛化取向
税收优惠实际上是对市场资源配置的一种扭曲，在惠及受惠人的同时，削弱了非受惠人的竞争力，使其处于不利的竞争地位。若过于重视税收优惠在调控经济方面的作用，中央和地方每出台一项政治经济社会政策，都要求配套实施税收优惠。这样，在税收优惠运用过程中，就存在“税收万能论”的错误倾向。具体表现在我国现行税收优惠中：
一是目标宽泛，导向不明确。我国目前的税收优惠政策覆盖了各个领域的各个行业，农业、工业、服务业、金融业、房地产业均有税收优惠。东部、中部、西部都有不同程度的税收优惠，对产业行业发展的引导作用并不明显，导向意义并不突出。
二是政策交叉重叠。我国税收优惠政策具有调整产业结构、促进区域经济发展、鼓励技术进步、扶持中小企业、改进社会民生等多重政策目标，往往发生针对某一项目给予多项税收优惠，造成政策叠加重复，浪费了宝贵的政策资源。
三是内容与目标时有背离。由于经济社会环境发生了变化，税收优惠政策没有及时跟进完善，造成有的税收优惠政策背离目标，起到反作用。
三、不合理的税收优惠使税制复杂化、执行难度加大
目前税收优惠政策具有范围广、数量多、变化快的特点。这使得原本相对稳定简单的税法执行趋于复杂，纳税人和基层税务机关在具体落实中往往难以准确把握，不利于税收优惠政策的落实，更不利于税制的长期稳定。
一是优惠方式不尽科学，直接优惠多于间接优惠。一般来说，由于直接优惠的方式如税收减免、优惠税率、出口退税、先征后返等更为简单明确，更容易诱使纳税义务人争取或骗取税收优惠，而间接优惠如加速折旧、税收扣除、税收抵免等对纳税义务人调整生产经营的激励作用大。
二是部分税收优惠政策的内容不清晰。税收优惠政策应当明确界定适用范围、主体、条件等内容，否则基层税务机关必然面临执行上的困难。例如，支持农村饮水安全工程建设运营税收优惠政策对“农村”的范围界定不清，难以执行等。
三是部分优惠政策内容缺乏衔接。如“营改增”后部分营业税税目已改为增值税但税收优惠政策未及时修改衔接、个人所得税法已提高费用扣除标准但税收优惠政策中未作相应修改等。
四、整体上税收优惠法律级次较低且不够规范
现有约1200项税收优惠政策，只有个人所得税法、企业所得税法和车船税法规定的少数政策具有较高的法律级次，其他由规范性文件、解释、补充通知等规定的大多数政策，法律级次较低，造成政策制定存在随意性、局限性、低层次，缺乏法律权威。另外，现行税收优惠政策没有税式支出预算，缺乏相应的制约制度和效应评价，有的优惠政策还和世贸规则有冲突。
五、税收优惠政策的后续管理不细致深入
一是优惠政策不够规范。如文件清理不及时，部分已失效文件但没有及时发文废止。又如已有一般规定，特殊规定没有废止。国有企业改制重组税收优惠在已出台普遍适用的政策之后，针对个别企业制定的特殊优惠政策仍然没有明文废止。
二是缺少程序性管理内容。大部分优惠政策对优惠适用的条件、范围、减免幅度等实体性内容作了规定，但缺乏程序性的内容，如证明符合减免税条件需要提交的材料，享受优惠是走审批程序还是只作优惠备案等。
党中央、国务院已经明确了清理规范税收优惠的目标，在清理规范过程中，对上述问题需要重点关注并加以防范，避免类似问题发生。建议统一由专门的税收法律、法规规定税收优惠，并明确相关必经程序，坚决杜绝政出多门、花样繁多的税收优惠政策，确保税收优惠发挥其应有的调控作用。
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