基于现代大学治理的高校财务治理模式浅析

　　一、现代大学治理的趋势
　　(一)研究背景
　　2010年7月《国家中长期教育发展纲要》中，首先，明确提到现代学校制度“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办校、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”这就要求我国高校建设具有中国特色的现代大学治理制度。其次，《纲要》也提出：“加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用”。这一点要求我国高校重视高校内部利益相关者中的教职工和学生在大学治理结构中不可或缺的地位，也可以看出高校利益相关者的地位日趋显著和种类的日趋多元化。最后，《纲要》指出：“扩大社会合作，探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制”。这一点要求高校注重建立与高校外部利益相关者的联系。从《纲要》中可以看出。政府正在着力改变高校单一的管理学校的方式，改变传统的僵硬的高校治理结构。
　　高校教育的大众化必然伴随着高等教育办学模式的多样化、管理上的自主化与分权化、资源筹措的多元化、院校的个性化等一系列重大变化。因此构建具有中国特色的现代大学治理结构，将传统科层管理与现行的共同治理思想相结合，形成秉承传统与吸纳新政的复合共治是我国现代大学制度的切实之路。
　　(二)现代大学治理的趋势——复合共治
　　复合共治是以高校利益相关者的共同利益为基础，不同的治理方式相互合作和补充，共同协调治理大学的一种互动机制。《世界高等教育大会宣言》指出：“有关各方——国家的和学校的决策者、教学人员、研究人员和学生及高等学校的技术和行政人员、职业界和社会团体之间的合作伙伴关系与联盟是进行改革的一支强大力量，以共同利益、相互尊重和相互信任为基础的合作伙伴关系，应该成为改革高等教育的主要方式。”
　　复合共治为现代大学治理提供了一个新的方向，其具有五个方面的特征：第一，复合共治主体是由多个利益相关者组成;第二，复合共治是多维的;第三，复合共治是一个协商合作、相互学习的关系;第四，利益相关者是复合共治的基本单位;第五，要使治理可持续地进行，必须提高利益相关者的自觉性和主动性，保持它们之间持续性的民主对话和互动，并及时将矛盾和风险化解。
　　复合治理的大学系统是至少利用两种不同的模式来治理大学，当治理方式达到微妙的动态平衡后，就实现了复合共治。一般有两种治理模式：行政性治理和社会性治理。行政人员代表政府治理高校，是行政性治理的主体。由于大学各利益相关者的利益诉求不同，可能会产生对立和摩擦，有时会造成资源的巨大浪费。大学必须有组织来权衡和调节各种利益冲突，使得对立和摩擦降到最低。因此，治理过程需要协商和沟通，单一的行政命令式治理显然不适应，需要多方面协商的社会性治理。因此，大学的两种治理模式是相互联系的，并且是不可相互替代的。一方面行政性治理结构主要是各种利益主体的正式组织结构和正式契约关系，通过正式的制度安排可以减少主体间的摩擦和冲突，降低交易成本;另一方面，社会性治理方式可以被看作是社会层面的自治组织，是按照社会的运行逻辑与发展规律而采取的一种治理方式。
　　综上所述，高校复合共治的原则包括五个部分：一是高校治理应保护政府对高校的宏观指导和控制，权衡和调节各种利益冲突，将对立和摩擦降到最低;二是应该平等对待各个利益相关者;三是应该确认高校利益相关者的合法权利，鼓励高校与他们开展积极的合作;四是应确保及时、准确地披露所有与高校有关的实质性事项的信息;五是校董会应该确保对高校的战略指导，对行政管理层的有效控制，对学术科研层的有效放权，校董会应对学校和利益相关者负责。

　　二、目前高校财务治理模式的缺陷
　　首先，高校独立办学的法人地位难以保障，产权不明晰。从高校的自治程度来看，我国努力建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的高校管理体制，并希望通过改革收费制度、鼓励高校拓展筹资渠道、扩大高校自主招生权等方式不断强化高校的独立法人地位，但事实上政府部门在决策上拥有更多话语权而难以实现对高校的宏观管理。
　　其次，法人治理结构不完善。我国高校办学经费来源多渠道的格局已经形成，但是我国目前的治理结构主要是党委领导下的校长负责制，校长作为学校的法人代表，下设若干副校长协助分管有关工作。然而，这些机构的成员往往缺少教职工、学生及其家长、银行、捐款人等其他利益相关者的代表，决策结果往往不会顾及和保护其他利益相关者的利益。同时，高校“内部人控制”现象严重，损害了各利益相关者的利益。由于缺乏强有力的监管以及信息不对称的存在，高校内部存在负责人意志取代民主决策和管理、理财意识淡薄、财务行为盲目性和随意性较大等弊端。
　　最后，高校很少将财务治理和财务管理有效地衔接起来。很多财务管理人员不重视财务决策权和执行权，不仅忽视了对高校经济效益的权衡，而且导致高校外部利益相关者对高校财务监控的弱化及其财务利益的受损，从而加剧财务冲突和财务道德的失落。

　　三、基于现代大学治理的高校财务治理模式
　　在市场经济条件下，高校作为相对独立的自主办学法人实体，开始面临财务管理难题，而这些问题很大程度上都与高校的受托责任不明、财务治理结构混乱有关。因此，笔者认为基于复合共治的高校财务治理结构非常适用于现阶段高校的财务管理，这种模式合理地将传统的行政性治理和现代利益相关者理论相结合，即有助于明确和规范高校委托代理关系中委托方和受托方的权责利，又有助于增强高校对市场环境的适应能力。
　　(一)基于复合共治的高校财务治理结构
　　根据复合共治理论，本文将重新构建高校的财务治理结构，以期提高高校的财务治理效率。首先，要准确定位政府单位对学校财务的管理程度。一般情况下，政府的职责类似于公司股东，只干涉学校的大政方针，具有选举与被选举为校董会、校监事会成员，审查高校财务状况，强制解散、合并学校的权力。其次，要明确高校的利益相关者及其对高校的重要程度。目的是为了厘清财务决策权、执行权、监督权的归属。再次，将财务决策权、财务执行权和财务监督权进行合理分配，这是重新构造高校财务治理结构的关键环节。由于我国国家财产归全民所有，因此作为公立高校必须体现国家利益，同时要兼顾高校各个利益相关者。最后，采用监察机制将各个利益相关者衔接起来。具体的结构如下。
　　1.利益相关者
　　结合我国高校现状，其利益相关者包括内部的教职工、研究人员、学生以及外部的政府、企业、科研经费出资人、捐款人、银行、校友、学生家长、媒体以及其他相关公共机构等等。
　　2.政府
　　政府作为全国人民的代理人，对高校的大政方针拥有最终裁定和决策权。当各个利益相关者发生利益冲突时，政府就应权衡和调节各种利益冲突，使对立和摩擦降到最低;当财务治理中出现重大事件或重大披露时，校董会应该有最终的裁定和决策权。
　　3.财务治理决策机构(校董会)——高校财务决策权
　　党委书记兼校董会主席的财务治理决策机构(校董会)，以党委书记为校董事会主席并实行党委领导下的校长责任制，董事会成员包括党委书记、校长、教职工代表、学生代表、政府部门代表、企业代表、校友代表、金融机构代表、社会公众代表等。整个校董会作为最高决策层制定学校的宏观发展战略，统一学校的财务政策，对具有全局性的投资、筹资、支出项目进行决策，审议学校预决算报告，监督及考评学校的运作绩效。
　　4.财务治理执行机构(校务委员会)——高校财务执行权
　　校长兼首席执行官的财务治理执行机构(校务委员会)，主要提出学校年度预决算报告，在预算内提出或审议重大资金调度及安排，合理规划并有效执行各项筹资、投资及支出活动。同时可以培养财务管理人员的职业经理人素质，在条件成熟的情况下对其进行职业规划及培训，或从社会中引进专业的职业经理人。
　　5.财务治理监督机构(校监事会)——高校财务监督权
　　建立以教代会领衔的财务治理监督机构，既考虑到了代表学校不同利益集团的教师、学生、其他职工的权利，又使高校的财务监督工作更加独立和有效。该机构除了具有监督权之外，还应促使高校建立公开、透明、互动的财务信息披露系统，披露与学校有关的全部重大问题，保证利益相关者公平地获得真实、准确、完整、及时的财务信息。
　　6.三大机构的链接——监察机制
　　以上三大机构可以通过监察机制有效链接起来，形成完整的高校财务治理结构框架。监察机制贯穿高校的财务决策层、财务执行层和财务监督层，其涉及外部和内部，而真正起作用的是由高校利益相关者参与的外部监察机制。这种多元化的机制能够保证高校财务治理结构的科学、独立和公平，从而加强对高校财务工作的经济责任绩效考核，避免资源的浪费、负债的过度增加和工作上的低效。具体的高校财务治理结构如图1.
　　(二)基于复合共治的高校财务治理体系
　　高校财务治理就是一种有效的制衡机制，既是规范高校内部外部不同权力主体间相互责、权、利关系的制度安排，又是有效地对组织内部管理者的激励和监督机制。高校财务治理是由委托代理问题而产生，旨在解除高校各级管理者的受托责任。可见高校财务治理与财务管理有着相同的追求目标，财务治理需要通过具体的财务管理活动来实现;财务管理需要在财务治理结构框架下运行。在重构的财务治理结构框架基础上，将财务管理活动重新调整，实现“统一领导、独立管理、透明执行、共同监督”的财务治理体系。
　　1.“统一领导”的特点
　　统一领导指在学校的统一领导下，校董会对学校的财会工作实施统一管理，其具体特点如下。
　　第一，统一财经政策和制度。高等学校的财经方针和政策，必须由学校财务处在学校财经领导机构的组织和协调下统一制定和颁布。校内各单位不得为了局部利益，制定与学校政策相违背的政策。
　　第二，统一财务收支计划。高等学校的财务收支计划要根据《中华人民共和国预算法》的要求，并结合学校各项事业发展的需要和财力的可能进行综合平衡，把整个财务收支计划都纳入年度财务收支计划，并根据各项事业发展的需要和财力的可能编制综合财务收支预算，从而确保高校资金的安全和有效利用。
　　第三，拥有最终裁定和决策权。当各个利益相关者发生利益冲突时，校董会中代表政府的利益相关者就应权衡和调节各种利益冲突，使得对立和摩擦降到最低;当财务治理中出现重大事件或重大披露时，校董会应该有最终的裁定和决策权。
　　2.“独立管理”的特征
　　独立管理是指在不损害学校教职工和校内各单位合理经济利益的前提下，校务委员会对学校的财经活动实行独立管理，具体包括以下几个方面：
　　第一，财权的独立。财权的独立主要是指学校办学经费的统筹安排不受学术权力和行政权力的影响，参考其他利益集体的建议，独立决策财务管理活动。除了独立核算的二级财务单位可自行使用和管理经费外，其他校内单位的资金必须由校务委员会独立管理，以促进资金的独立统筹安排和合理使用，发挥资金的最佳使用效益。
　　第二，财务规章制度制定权的独立。学校的财务规章制度由校务委员会独立制定，不受其他权力集体的影响。
　　第三，会计事务管理权的独立。学校的各种会计事项，只要涉及财务的，校务委员会都有独立的角色进行监督并提出相关意见。同时，高校应注重培养财务管理人员的职业经理人素质，或从社会中引进专业的职业经理人。
　　3.“透明执行”的特征
　　透明执行就是在做好财务对外保密工作的基础上，对财务目标、数据、执行过程的透明化，让各个利益相关者口服心服，这也是为“独立管理”的开展树立权威性。
　　第一，财权结构的透明化。对各利益相关者的财务决策权、财务执行权和财务监督权进行明晰化、规章制度化，以防止各个利益集体的利益之争。
　　第二，资金变动透明化。定时发布财务资金的流入和流出情况以及资金的运营和运用情况。这样为“共同监督”提供了途径。
　　4.“共同监督”的特征
　　共同监督就是高校的各个利益相关者根据具体的规则对财务的共同监督，使其能公开、公正、公平地为高校的发展做好预算和核算。高校财务治理结构的关键是教职工代表大会与校务会这个纽带，它处于学校委托代理链条的中心地位。因而，建立以教代会领衔的财务治理监督机构，既考虑到了代表学校不同利益相关者的教师、学生、其他职工的权利，又使高校的财务监督工作更加独立和有效。
　　根据上述思路，形成重构后的高校财务治理体系，如图2所示。

　　四、小结
　　随着我国经济的快速发展，大学治理和高校财务治理应该顺应国际国内市场的需求。本文在一定程度上结合了高校的发展趋势和目前的管理状况，对大学治理的新方向作了浅析，并对高校财务治理机制进行了改革，制定了“复合共治”思想下的高校财务治理体系，以期高校最大限度地长期、持续、稳定地与经济协调发展。