浅谈行业系统审计

　　摘要：行业系统审计是一项复杂而又层次更高的审计工作。文章试就如何进一步深入开展行业系统审计工作提出七项对策建议，供各级审计机关和各部门单位内审机构借鉴参考。

　　关键词：行业；系统；审计

　　为了充分发挥审计职能作用，提升审计工作层次，扩大审计影响，不断推进审计工作向更高层次发展，近年来，各地都在积极探索行业系统审计，摸索了一些办法，积累了一些经验，取得了一些成绩。但也存在许多不足，表现在对行业系统审计认识不够充足，目标定位不够准确，重点把握不够到位，方式方法不够优化，质量不够理想，效果不够明显，作用影响不够大等方面的问题，这些都迫切需要加以改进和完善。为此，笔者现就如何进一步深入开展行业系统审计工作提出以下对策建议，供各级审计机关和各部门单位内审机构借鉴参考。

　　一、明确开展行业系统审计工作指导思想、意义及其内涵
　　指导思想：就是要通过开展行业系统审计，全面了解行业系统财务整体运行情况，揭示其带有普遍性、倾向性、宏观性方面的主要问题和不足，在此基础上，提出有针对性、前瞻性的审计建议，以大力促进行业系统进一步规范财经秩序，进一步抓好增收节支，进一步提高财务管理水平，真正达到审计一次，规范一批，提高一层，影响一面的目的。
　　意义：开展行业系统审计，有利于更好地发挥审计监督职能作用，扩大审计影响，增强审计服务功能;有利于更好地促进行业系统高度重视财务会计核算工作，加快规范化、制度化、法制化建设的步伐;有利于更好地提升审计工作层次，提高审计人员的审计业务素质，提高审计质量和审计管理水平。
　　内涵：对行业系统划分，可以有广义和狭义之分。狭义上的行业系统，就是单指某一职能行业部门，如卫生系统、教育系统、交通系统等等。广义上的行业系统，不仅包括职能行业部门，而且还应包括就某一事项需要对某一区域内所有涉及单位进行全局性、系统性的审计或审计调查这类活动项目。如，全县农村道路通达工程等新农村五件实事这些类型的审计项目，因其具有全局性、系统性、宏观性的目标，所以也应作为系统审计项目来看待、来重视、来组织。因此，在今后的工作中，我们所讲的行业系统审计，应该是广义的行业系统概念，不能单纯局限在狭义的行业系统范畴之内。

　　二、正确把握行业系统审计基本原则
　　(一)坚持宏观与微观相结合的原则。行业系统审计不仅仅要揭示出行业系统内各部门单位存在的个性微观方面问题，而且更重要的是要用系统论的观点看问题，树立全局观念，围绕整个行业普遍性、倾向性、宏观性、热点性问题查深查透，最终达到促进行业规范管理来开展审计，切不可只见树木，不见森林。
　　(二)坚持全面审计与突出重点相结合的原则。行业系统是由各个部分组成，并且相互作用，但是每个部分所起的作用地位不尽相同。因此，行业系统审计，必须在全面审计的同时要突出重点，即在选择项目时，应注意选择重点行业、重点领域;项目审计时，应注意对行业中的重点单位进行审计;审计过程中，还应注意加强对行业中各单位的一个或几个重点问题进行审计。要切实加大对重点单位、重点资金、重点收支管理环节的审计力度和深度，防止出现四面出击而力不从心，丢了西爪拣芝麻，造成事倍功半。
　　(三)坚持真实合规性审计与管理效益审计相结合的原则。开展行业系统审计，必须创新审计理念，拓宽审计视野，坚持真实合规审计与管理效益审计并举。如发现被审计单位的财务收支活动比较混乱，则审计重点应以传统的真实、合法性审计为主;如管理使用专项资金量大或财务管理较为规范的部门行业，则要重点开展效益审计。
　　(四)坚持监督与服务相结合的原则。开展行业系统审计，一方面是要通过审计监督，揭示出行业系统财政财务收支管理运行中存在的各种违规违纪问题，维护财经纪律;另一方面，就是要在审计监督的基础上，搞好审帮促，揭示问题，剖析原因，力求从体制、机制和管理上提出审计建议，最大限度地促进行业系统财务规范运行。
　　(五)坚持成本与效益相结合的原则。审计必须讲究成本和效益，行业系统审计更要坚持成本与效益的原则，做到行业系统审计所产生的效益要大于实施行业审计所付出的成本。对此，一是要合理安排试点审计项目。在对行业系统情况不明，财务状况不熟时，一般来说，要选择一个问题疑点比较多，有代表性而且工作比较复杂，涉及面广的单位先进行试点。二是要恰当选取行业系统审计方式。审计方式的选取对行业审计的效果至关重要，同一行业中采取不同审计方式将会有不同的审计效果，这就要求在审前调查时，必须认真分析行业系统财务状况以及内部单位的业务和控制管理情况，选取合适的审计方式，合理配置审计资源，实现行业系统审计成本效益最大化。

　　三、认真制定行业系统审计工作实施方案
　　审计方案是整个审计项目实施的根本指南，好的审计方案可以使审计人员有目标、有重点、有步骤地开展项目审计，可以使项目审计工作取得事半功倍的效果。而对于内容复杂、涉及面广的行业系统审计来说，制定一个科学可行、周密详细的审计方案就更显得尤为重要，这是做好行业系统审计工作的前提和基础，决不能草率上马。为此：
　　(一)要精心组织好项目的审前调查工作
　　审前调查是编制审计工作方案和审计实施方案的基础，是增强审计工作计划性、科学性的重要环节，是搞好行业系统审计的一个关键环节。所以，审计人员必须高度重视和充分开展好审前调查工作。行业系统审计审前调查除了按照审计署6号规定的审前调查应当了解被审计单位的有关基本情况，应当收集与审计项目有关的资料以及审前调查可选择的有关方式外，着重还要注意抓好以下三个方面的工作：
　　第一，必须认真设计好有关审前调查表格。只有这样，才可以汇总出被审行业系统的总体情况，便于搞好审前分析性复核，把握审计重点。
　　第二，必须落实好审前调查人员分工安排。将审前调查的目标、任务及其内容——细化分解给各个人，并落实调查的步骤和方法。实行“谁调查谁主要提出这方面审计的目标重点以及谁调查谁负责这方面审计”的原则，以便强化审前调查责任，搞好审计前后过程衔接，促使参与项目审计人员尽快熟悉被审单位情况，进入审计角色，提高工作效率和效果。
　　第三，必须掌握好审前调查的效果。
　　一要抓住重点。审前调查应当集中在调查了解被审单位的财务、经营情况。掌握被审单位收支业务流程和经营范围，着重分析其财务收支的变动差异及其原因，加大对被审单位的重要职能事项及其内部控制进行合理性和有效性的调查。
　　二要认真搞好分析和评估。在掌握大量相关资料的基础上，审计调查人员要广泛运用分析性复核方法进行初步分析性复核，确定重要性水平，评估审计风险;确定审计策略，排定审计重点目标和审计重点内容。
　　(二)要准确定位好项目审计的目标
　　审计目标是审计行为的出发点，是审计活动要达到的境地。每个审计项目，都有其一定的审计目的和审计要求，审计人员在实施项目审计时，必须把握其审计目的和审计要求，结合审前调查情况，准确定位项目审计的目标。只有这样，才能真正做到有的放矢的开展项目审计工作，提升审计质量和水平。否则，项目审计目标定位不准，重点把握不清，就必然会偏离审计方向，难以取得预期的质量效果。就一般行业系统审计项目而言，审计组应当确定以下三项审计目标：
　　1.基本目标
　　行业系统审计项目基本目标，就是查错纠弊，着重应在真实性、合规性方面有所侧重。就是通过审计，必须要达到基本摸清行业系统资产负债家底状况，查明其是否真实、准确。查清财务收支结构规模及其存在的主要问题。弄清行业财经法规制度执行及其行业内控制度建立执行等基本情况和问题。在此基础上，进一步剖析产生这些问题的原因，并提出相应的管理措施和建议。
　　2.重点目标
　　行业系统审计项目重点目标，就是审查资金使用效益和行业财务管理状况，着重应在管理效益性审计方面有所侧重。就是通过审计，必须揭示出行业系统财务收支运行管理中存在重大舞弊问题、资金使用效益低下问题和管理中突出的普遍性问题及其产生的原因，在此基础上，竭力从机制上、体制上、管理上多提审计建议，真正达到防微杜渐，促进规范，充分发挥行业系统审计宏观作用的目的。
　　第一，效益审计目标。行业系统审计必须注重开展效益审计，对被审计单位重点支出项目，重点专项资金投入的效益情况应进行审计，重点揭示因资金管理不善、决策失误以及资金不能配足到位而造成投资重大损失浪费和国有资产流失等严重问题;揭露和反映由于行政权力失控或不作为、乱作为造成的公共资源配置不当、管理不善、利用率低下等问题;披露由于体制不顺、职责不清造成的行政成本高、资源浪费大、行政效率低的问题。在此基础上，认真审查和评价行业系统使用公共资金的经济性、效率性和效果性，促进行业部门正确决策，依法理财，有效履行职责，提高财政财务管理水平。
　　第二，重点管理事项审计目标。行业系统审计必须关注每个行业重点管理职能事项、重大收支事项、重点工程项目事项、重要财务决策事项、重点经济管理事项开展管理性审计，抓住这个行业系统最突出、最敏感、最关键、最主要的收支及其管理事项进行全行业重点审计，对这几个最重要事项必须明确专题进行全面审计或审计调查，力求从根源上、制度上、管理上等方面查错纠弊，建章立制，堵塞漏洞，防患于未然。
　　3.其他目标
　　除上述两大项目标之外，如有关监督机关、政府及审计机关以及职工群众强烈要求审计的其他具体审计目标。
　　(三)要切实把握好项目审计的重点内容
　　审计组除对上述审计基本目标事项以及确定的共性专题事项每个单位都必须审计或审计调查外，还应根据审前调查和审计重点目标，充分运用分析性复核方法，逐一细化确定对行业系统内各部门单位审计的重点内容，对每个单位在收入方面重点审查什么，或在支出方面重点审查什么，或在资产负债方面重点审查什么，或在管理效益方面重点审查什么都要在审计方案中——确定，要视不同单位、不同情况各有侧重，不搞一刀切。
　　(四)要认真开展好项目审计重要性水平测试和风险评估
　　在开展行业系统审计时，审计组应当利用审前调查的结果，确定审计项目的重要性水平和评估审计风险，把握行业系统审计可能存在的主要风险环节。就行政事业部门单位而言，要重点防范货币资金被个人贪污、挪用、侵占和私分;收入不入账、私设“小金库”和经收人员直接侵占、私分、贪污、挪用收入;虚假列支、虚报冒领和挤占挪用专项资金;会计上做假账、财务上偷逃税收、管理上失控、财经制度执行上严重违规或不到位造成大额资金流失和损失浪费等行为，对这些行为环节必须加大审计力度，规避审计风险。
　　(五)要研究落实好项目审计的方式方法：
　　在实施行业系统审计项目中，要根据其审计目标、审计环境、审计力量及其审计人员业务熟练程度和审计时间要求不同，认真研究落实好项目审计的方式方法，不断转换审计思维模式，改变过去只注重微观、不注重宏观的习惯做法，注重运用逆查法，先查总体问题，后审个体问题，逐步确立从面到点、点面结合、突出重点、抓大放小的工作思路。对于同一个项目在不同单位或不同审计目标条件下，审计方法也不要一模一样，应学会以变应变。具体来讲，在开展行业系统审计时，应注重坚持以下八个结合：一是审计与审计调查相结合。二是全面检查与抽样检查相结合。三是传统审计与计算机辅助审计相结合。四是账项基础审计与制度基础审计相结合。五是审计与内审相结合。六是就地审计与送达审计相结合。七是财务审计与业务和工程审计相结合。八是系统主管部门财务审计与基层单位财务审计相结合。
　　(六)要组织确定好项目审计的人员工作分工和步骤安排
　　1.审计人员的工作职责分工必须细化明确。针对行业系统审计任务重、战线长、时间紧、要求高、人手少的特点，这就更加要求在制定审计实施方案时，必须对参加行业系统审计所有人员的工作职责、工作任务、工作目标、工作要求——予以明确，将确定的审计目标、审计内容——细化分解落实到每个人，防止和克服因分工不明确职责不清而造成相互推诿、相互扯皮的问题，以确保行业系统审计各项目标保质保量的实现，确保所有参审人员人人有事做，个个目标明确，确保行业系统审计工作有条不紊的进行，确保审计风险的防范和责任追究，确保审计质量的提高。
　　2.审计工作步骤安排必须规范科学。一是要符合审计程序，牢固树立法制观念。二是要紧奏套搭安排，牢固树立效率观念。三是要坚持先难后易、先重点后一般、先共性后个性、先主管部门后基层单位，牢固树立质量观念。

　　四、严格抓好行业系统审计实施工作
　　(一)严格执行审计工作程序，规范审计工作行为。必须按照审计法及其审计实施条例、审计准则进行依法审计，切实遵守国家审计准则及审计署发布的一至六号令的各项规定，从项目立项、项目审前调查、项目实施和项目报告等各个环节，都要严格执行规定的程序，不能自行其事。特别在审计通知、审计取证、审计交换意见、审计处罚告知、审计听证等涉及被审对象的事项，一点不能草率从事。不能因为审计程序不合法，而导致实施的审计项目被提起诉讼，给审计项目和审计机关造成极坏的影响。
　　(二)严格执行审计实施方案，确保审计目标实现。因为行业系统审计涉及部门单位较多，所以，审计组在实施审计过程中，至少要坚持四个及时：
　　1.要及时召开“审计碰头会”。审计组应定期或不定期召开碰头会，及时检查审计实施方案和每个人分工任务完成情况，交流各自工作进度，会商讨论审计碰到的疑难问题，研究下一步深入审计的方法和策略等，确保审计目标内容不遗不漏，确保有关问题查深查透。
　　2.要及时取证和编制审计工作底稿。根据审计实施方案，审计组在实施审计过程中，必须及时搞好审计取证工作，确保审计证据的客观性、相关性、充分性和合法性。对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为以及对审计结论有重要影响的审计事项，审计人员应当在编写审计日记的基础上，及时编制审计工作底稿。
　　3.要及时复核。审计组长应当及时督导审计人员收集审计证据工作，审核审计证据。发现审计证据不符合要求的，应当责成审计人员进一步取证。同时，还要及时对审计工作底稿的有关事项进行认真地复核，并及时提出复核意见，坚决纠正和克服事后审签现象，严格把好一级复核关口。
　　4.要及时汇总交换意见。针对行业系统审计点多时长特点，审计组原则上应坚持审一个清一个。即在对一个单位现场审计实施工作结束时，要求被审单位将所有审计证据资料进行确认签字和盖章，并及时进行总结汇总，形成一个简要的征求意见稿，重点交换对该单位的审计评价意见和审计所发现的问题(对有经案线索或暂不宜交换意见的问题除外)，有针对性地提出一些审计建议，及时取得被审单位反馈意见。这样做一方面可以使审计组及时总结检查审计工作成果，及时核实审计结果情况，也为主审人员撰写整个行业系统审计报告奠定基础。另一方面可以使被审单位及时掌握存在问题，重视审计成果，及早做好审计整改工作。
　　(三)严格执行审计工作纪律，注重审计形象。在实施项目审计过程中，发现重大问题，必须及时报告，不得隐瞒;同时要坚持廉洁审计，力戒搞人情审计，敢于动真碰硬，真正展示出审计人的精神风貌，彰显出审计人的廉洁风采。

　　五、着力提高行业系统审计报告质量
　　审计报告是对审计工作成果的全面总结，是衡量审计质量的最终体现。审计报告撰写质量好坏，直接关系到审计的成果和质量。因此，行业系统审计报告质量高低，最终决定行业系统审计的效果。所以，这就要求审计人员必须掌握审计报告要领，既要熟悉行业系统审计项目全面情况，又要熟悉掌握了解各项有关财经法规政策;既要善于问题的总结归纳，又要搞好审计评价分析和提出审计建议;既要抓好报告交换意见程序，又要搞好复核工作，确保审计报告高质量、无风险。
　　(一)要注重审计情况问题的整理、分析和归纳。撰写行业系统审计报告，要切实做到结构合理，简明扼要，有详有略，重点突出。
　　一是基本情况力求简明扼要，不要事无巨细。二是突出审计评价分析。三是审计问题详略反映，定性力求准确，重点力求突出，事实力求清晰明了，内容要通俗易懂，以真正满足各方面了解掌握审计报告的需要。四是审计建议力求针对性强，不空谈。力求前瞻性，不过时;力求可操作性，不务虚;力求科学性，不应付。
　　(二)要注重提升审计报告层次。首先，要坚持整体分析与突出重点相结合，注重报告的整体性，突出财务状况和管理效益上存在问题这个重点，不能面面俱到，以便被审行业对本系统财务状况能一目了然地整体把握，更好地强化自身的监督。其次，要坚持宏观与微观相结合，注重报告的宏观性，突出对重大违纪违规情况的报告。报告所述的问题、所提的建议，都应着力从宏观的、全局的角度出发，抓住重点部门、重点领域、重点资金进行审计和剖析，抓大放小、抓住本质，不搞“小而全”。最后，要坚持揭露问题与促进整改相结合，注重报告的建设性，突出审计建议作用。
　　(三)要注重做好审计报告的征求意见和讨论审核。行业系统审计现场实施工作结束后，审计组应按照审计报告准则和6号令要求及时撰写审计报告征求意见稿，及时与被审计单位交换意见;项目涉及多个审计组参与审计的，各审计小组应分别提交所审计单位或审计事项的单个审计报告征求意见稿或正式报告(单独立项的项目)或综合汇总报告等审计资料，以便项目主审人员及时汇总和撰写综合审计报告;负责综合的主审人员在写好综合审计报告代拟稿的基础上，要集中各审计分组的所有参审人员再进行认真讨论修改，献计献策，精练提高;复核人员应认真搞好审计报告的复核，严格把好审核关;审计机关应及时召开审计业务会议，认真审定审计报告，确保审计报告质量。

　　六、切实加强后续跟踪审计，扩大审计效应
　　后续审计是审计机关为检查被审计单位审计报告、决定和采取纠正措施及其效果所进行的审计。通过行业系统审计，已经查出了各种共性和个性问题，并提出了一系列整改建议和措施，那么这些建议和措施是否落实有效，没有落实的原因等都必须通过后续审计来完成。只有切实加强后续审计，才能督促被审单位审计整改落实到位，维护审计执法的严肃性和审计的权威性;才能促进审计成果的转化，充分发挥审计效应作用。为此，审计机关在行业系统审计报告出具之后审计决定执行到期之前，必须加强后续跟踪审计工作，切实抓好审计整改;必须高度重视，将后续审计工作作为行业系统审计全过程中的重要一环来抓，切忌虎头蛇尾、应付了事。
　　一是要明确专人抓整改，确保后续审计工作有人管有人做。
　　二是要明确步骤方法抓整改，确保后续审计工作有序有效进行。
　　三是要明确责任抓整改，确保后续审计取得实实在在的效果。
　　在此基础上，必须对行业系统审计结果及时进行审计公示，进一步推动行业系统重视和加强财政财务管理工作。
　　七、建立健全措施，强化行业系统审计组织领导
　　(一)要统筹计划安排。
　　1.要注重选择重点行业、重点资金、重点领域进行立项审计，特别是对社会关注、资金规模总量较大、且审计预期产生的效果和影响较大的行业应优先立项安排。
　　2.要注重行业系统审计项目与领导干部经济责任审计项目相结合，这样一方面可以尽量避免短期内重复进点审计的现象，另一方面可以充实提高经济责任审计质量效果。
　　(二)要优化人员配置。行业系统审计项目实施前，审计机关应选调精兵强将，优化人员组合，及时组建好审计组。根据行业系统审计项目规模和工作量的大小，可以采取两种审计模式：
　　1.单个审计组独立审计模式。即对规模较小、所属单位不多、且财务管理基础状况较好、审计实施时间预计又不长的行业系统审计项目，适宜采取单个审计组独立审计模式。这样既可以增强审计组全面掌握了解行业系统情况，提高审计质量，明确工作责任;又可以减少组织协调工作，提高审计效率。
　　2.多个审计组联合审计模式。即对规模较大、所属单位多、审计范围内容较广、且财务基础工作较差、审计实施时间预计又较长的行业系统审计项目，适宜采取多个审计组联合审计模式。当然，建立多个审计组，应注意以下几点：
　　第一，必须明确一个主审组，以便全面牵头负责。
　　第二，必须便于全面执行统一的审计工作方案，确保行业系统审计目标实现和审计内容全部实施到位。
　　第三，必须克服和避免审计组重复进点问题，减少交叉审计现象。
　　(三)要强化组织力度。
　　1.要强化领导组织工作。
　　2.要强化行业系统审计工作方案和实施方案的审定工作，实行审计机关审计业务会议审定制度。
　　3.要强化审计总结交流工作。审计过程中，要组织审计组定期或不定期进行会办，听取工作进度，汇报审计方案执行情况，检查审计工作成果，交流审计创新经验，研讨审计业务疑难杂症，解决协调工作中碰到的问题，提出进一步做好下一步工作的具体要求。审计结束后，应认真总结经验、查找不足，进一步完善对该行业系统审计的方案方法，为今后开展该行业系统下一轮审计夯实工作基础，为不断深入推进行业系统审计工作提供有力的依据。