重构税务行政复议与诉讼的衔接制度
2016-3-6 0:0:0 wondial重构税务行政复议与诉讼的衔接制度
重构税务行政复议与诉讼的衔接制度 税务行政复议和诉讼是解决税收行政争议的重要手段，目前二者的衔接模式存在一定缺陷。从长远看，应通过建立行政法院，设立税务行政审判庭来解决问题。
税务机关在实施税收征收管理活动过程中，与税务行政相对人之间发生权利义务纠纷，产生税收行政争议时，有两条途径可选择，即税务行政复议和税务行政诉讼。税务行政相对人认为税务机关及其工作人员的税务行政行为侵犯其合法权益，向上一级税务机关申请对税务行政行为的合法性和适当性实施审查和裁决，为税务行政复议。如果税务行政相对人提请人民法院对税务具体行政行为的合法性实施审查和裁决的，为税务行政诉讼。税务行政复议与税务行政诉讼是两个相互独立又互相衔接与配合的制度。
公民、法人和其他组织不服税务行政机关的行政行为，是直接向法院起诉，还是必须经过税务行政复议后才能向法院起诉，这是税务行政复议与税务行政诉讼的衔接模式问题。不同的衔接模式决定税务行政复议的受案范围、受理条件等都有所不同。
对于衔接问题，各国规定不尽一致。从国外的情况来看，主要有两类规定：一是规定应先向行政机关申请复议，对复议不服才向法院提起诉讼，即实行复议前置原则。美国、德国、澳大利亚和瑞士等国采取这种方式。美国还推广“穷尽”原则，即促使穷尽行政救济的一切手段，才请求司法救济。二是规定由当事人自由选择，可以先向行政机关申请复议，对复议不服的再向法院提起诉讼或者直接向法院提起诉讼。英国、法国等国即采用这种方式。
中国针对不同的税务具体行政行为采用了不同的方式，包括复议前置、复议选择和复议机关终局裁决。总的来看，中国绝大多数税务行政行为都由纳税人自行选择救济途径，体现出对纳税人权利的尊重和保护，但如果细加分析，可以发现税收争讼法律制度的设计还有一定缺陷。
税务行政复议和诉讼的原则、范围和依据不统一，导致对税务行政复议的司法监督不力。根据税务行政复议规则的规定，税务行政复议机关依法对具体行政行为是否合法和适当进行审查。根据行政诉讼法的规定，人民法院审理税务行政案件时，是对具体税务行政行为的合法性实施审查，只是在税务行政处罚显失公正时，才可以判决变更。由此可见，税务行政复议中奉行合法性审查和合理性审查并重的原则，而税务行政诉讼遵循的是合法性审查为主、合理性审查例外的原则。审查原则的不同，导致在实践中，税务行政复议实际作用有限，其应有的功能不能正常发挥;税务行政诉讼的审查原则有限，只能实施合法性审查，原则上不能实施合理性审查。这导致大量属于合理性审查的税务行政复议案件无法得到人民法院的监督，公民、法人或其他组织的权益往往得不到充分的保护。
税务行政复议审查的范围几乎囊括所有具体税务行政行为，不仅包括具体行政行为，还包括一部分抽象行政行为，即国家税务总局和国务院其他部门的规定、其他各级税务机关的规定、地方各级人民政府的规定和地方人民政府工作部门的规定。而人民法院在税务行政诉讼中的审查范围只能是具体行政行为，不包括抽象行政行为。这使得人民法院对复议的监督不全面。
复议机关终局裁决阻断法院对行政争议最终裁断权力的行使。税务行政复议有复议终局的规定，对国家税务总局作出的复议决定不服的，申请人可以向法院起诉，也可以向国务院申请裁决，但国务院的裁决为最终裁决，这违背了现代法治关于“司法最终解决”的原则，阻断了法院对行政争议最终裁断权力的行使，不能在最后防线上保障社会公正。
税务行政复议和税务行政诉讼之间存在的问题，可以通过对行政复议和行政诉讼的统一来解决。综合多位学者的观点，一般认为行政复议和行政诉讼的统一可以有两种模式，一是行政法院模式，它是最彻底的一种统一模式，需要合并行政复议制度和行政诉讼制度，废止普通法院的司法审查权，以政府法制机构为基础建立独立的行政法院。独立的行政法院实际上是将争议解决的行政程序与司法程序合二为一，既可以保证行政审判的专业性，又可以实现公正司法。二是双轨制模式，它对现行行政复议和行政诉讼改动较小，是在基本维持现行体制不变的前提下，对现行的行政复议与行政诉讼联动改革，如增加复议机构的外部委员会，设立行政复议委员会等。第二种模式能在一定程度上解决行政复议的相对独立性和公正性问题，但仍不能解决上述所论及的对行政复议司法监督不足的问题。
笔者认为，行政诉讼和行政复议制度在法律救济和法律监督方面有着相同的本质属性，完全可以将行政复议纳入行政诉讼的范畴。因此，笔者赞同第一种模式，可仿效法国的行政法院制度，设立隶属于中央政府、独立行使行政审判权的行政法院系统，这是一种彻底解决当前行政争讼制度弊端的模式。
在行政法院中设立税务行政审判庭专门审理税务争议案件，可解决税务行政复议和诉讼的统一问题。由税务行政审判庭统一行使对税务行政相对人的法律救济权和对税务行政主体的法律监督权，可以彻底解决现行制度中税务行政复议和税务行政诉讼之间存在的矛盾和不协调，统一审查的范围、标准、原则和依据，并缩短法律救济的途径，加大法律监督的力度。同时，合并机构、精简人员，有利于实现廉政高效。
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