政府转型背景下国家审计在国家治理中发挥作用的思考

　　置身“十二五”国家经济社会发展重要战略机遇期的蓬勃时代，政府职能转型升级成为时代必然。了解和把握政府在转型时期的主要特点，需要从国家发展战略的高度摸清国家治理的基本脉搏。将国家审计内置到国家发展战略中，成为服务国家治理有效运转的重要组成部分，充分发挥其在国家治理中的“免疫系统”功能，必将促进国家治理早日实现良治，为实现政府职能转型提供保障。

　　一、国家审计在国家治理中的角色定位
　　(一)国家治理的内涵。所谓国家治理，是指主权国家的执政者及其国家机关(包括行政、立法和司法等机关)为了实现社会发展目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民社会一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。刘家义审计长指出，“国家治理就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展。”
　　国家治理的基本理念和价值是依托于一系列基本制度设计与选择。国家治理的目的是解决公共问题，在出现社会公共问题后，政府就面临选择何种治理理念和建立何种高效的机制问题。因此，建立合理和高效的治理机制对国家治理至关重要。国家治理机制包括：问责机制、绩效机制、参与机制、公开机制、监督机制。其中国家审计就是是国家治理中专门的监督机制。
　　(二)国家治理与国家审计的关系。国家治理与国家审计之间的关系密不可分，有什么样的国家治理，就一定会有相应的国家审计与之相适应。刘家义审计长对两者的关系作了明确的阐述：“从深层次原因看，国家审计的产生和发展源于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。”国家审计在特定历史条件下，遵循自身的发展规律不断演进，其目标、任务、重点和方式，始终是随着国家治理目标、任务、重点和方式的转变而转变，始终在国家治理中发挥着不可替代的作用。国家审计的目标和方向就是推动国家治理的完善。它必定要在国家治理的框架内开展工作，必须要服从服务于国家治理的大局，必然随着国家治理的发展变革而不断赋予审计工作新内涵、新目标、新任务、新重点、新方式。因此可以认为国家治理转变与国家审计的变革的过程实际上是一个矛盾运动的过程，国家审计总是围绕着国家治理这根主轴上下波动，国家治理发展到一定程度，必然会引起国家审计的深刻变革。
　　(三)国家审计在国家治理中的角色定位。刘家义审计长强调，国家审计作为国家治理的重要组成部分，其本质是国家治理系统当中的一个内生的具有预防、揭示和抵御等功能的“免疫系统”，这就进一步明确了国家审计在国家治理中的地位和作用。审计“免疫系统”功能是现今国家审计职能发挥作用的着力点。国家审计通过有效制约权力，充分发挥“免疫系统”的预防、揭示和抵御功能，在维护民主法治，保障国家安全，推动落实责任、透明、法治、廉洁、公平和正义等原则和理念下，不断完善国家治理。
　　近年来，国家审计突出提前介入、全程跟踪，在汶川地震救灾审计、应对国家金融危机、扩内需促增长等涉及发展全局的重大问题上，都较好的发挥了审计“免疫系统”的功能。国家审计通过“免疫系统”功能的有效发挥，为国家政令畅通提供了有力保障，使国家的大政方针能够得到有效执行和实现;通过查处大案要案，挖出了影响经济健康运行的蛀虫，维护了社会法治;通过揭示经济运行中体制机制性缺陷和障碍，提出改进建议，实现国家治理中自我修复和完善功能;通过实现审计结果公告制度，落实公民在国家治理中的知情权和参与权，推动了国家民主的进程。

　　二、政府转型背景下，国家治理对审计“免疫系统”功能发挥的要求
　　当前，我国正处于“十二五”期间，这是中国全面建设社会主义小康社会关键时期，也是中国转变发展方式关键的五年。十二五规划纲要在推进行政体制的改革方面，着力强调了加快转变政府职能、完善科学民主决策机制、推行政府绩效管理和行政问责制度、加快推进事业单位分类改革等四个方面的任务，其目的是按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，加快政府转型，建立现代政府。随着政府职能的不断转变，国家治理的任务和重点也不断变化，国家审计也被赋予了新内涵、新任务。
　　(一)“十二五”背景下，政府职能转型对国家治理提出的挑战。
　　1.向服务型政府转型，要求国家治理的模式以市场、国家和社会多元并治。所谓服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序、按照公民意识组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府。政府职能从管理型向服务型转变，从全能政府向有限政府转变，意味着政府要把更多精力放在服务社会和引导社会上来。这就要求国家治理的模式从市场治理演变成市场、国家和社会多元并治，从直接干预微观经济活动向创造公平竞争的市场环境转变。
　　2.向法治型政府转型，要求国家治理的手段以制度和法律为内容。所谓法治政府，是以法律来规范自身行为和权力范畴并以民之意设立公正之法来完善服务内容。法治政府意味着在现代国家中，法律权威高于政府权力。法治是与人治相对应，它是以制度和法律为内容的治理手段。与传统国家治理手段不同，法治型政府的国家治理，是通过法律制度来规范公共权力的运作，丰富社会公众与政府的沟通渠道。
　　3.向责任型政府转型，要求国家治理内容以构建公正价值诉求的和谐型国家为核心。责任政府要求政府必须回应社会和民众的基本要求，必须履行其社会义务和职责，必须承担道义上、政治上、法律上责任，必须接受来自内外部的监督以保证责任的实现。这就意味着国家治理的内容从注重效率优先的发展型国家治理向公正价值诉求的和谐型国家治理转变。
　　4.向效能型政府转型，要求国家治理理念上突出高效廉洁、以人为本。效能型政府要求必须在服务大众的实践中力求廉洁，并在廉洁的基础上实现高效。这就要求在国家治理中要树立追求效率、效益的行政理念，努力使政府行政组织能保持最大的整合效能，政府工作人员能保持高效率的工作状态，政府决策能对社会各种新情况新问题保持灵敏高效的应对机制，政府在充分发挥市场配置机制作用过程中保证各种社会资源获得最佳的经济社会效益。
　　5.向透明型政府转型，要求国家治理方式公开、公平、公正。所谓透明型政府是根据公众的需要提供政务信息，随着政府推行政策向依靠其公信力的转型，透明成为新的凝聚人心的政府行为方式。民主参与程度高，政治过程透明是政府转型的必然选择。透明型政府的职能是服务公众,其服务是否公平、公正，必须让公众检验才行，那么国家治理的一切方式都应该是公开的。
　　(二)政府转型背景下，国家治理对审计“免疫系统”功能发挥的要求。
　　1.国家治理的重心转向“经济调节、市场监督、社会管理、公共服务”，国家审计需主动跟进。审计工作要立足主动性。要主动的调整审计工作思路;主动的改进审计工作方法;主动的调动所能掌握的资源去查问题;要从长远着眼，主动的去感知风险，分析存在的隐患，查明根源;主动地去提出调动各种资源预防潜在侵害的建议。国家审计必须主动跟进国家治理宏观调控政策的落实情况和实施效果;关注经济发展的质量和效益;关注经济结构的战略性调整情况和效益;关注政府重大投资项目的建设过程和绩效;关注国家经济安全问题;关注民生政策措施落实情况，民生资金的管理和使用情况等。
　　2.国家治理的经济社会环境发生变化，国家审计的揭露功能要进一步提升。当前我国正处于全面建设小康社会的关键时期，民主法治进程在不断加强。发展的重心转移到加强社会管理，构建和谐社会，促进经济社会全面协调可持续发展上来。社会公众对国家审计的认识更加深入，要求不断提高。社会公众希望国家审计勇于碰硬，敢于揭露违法违规事实，严肃查处大案要案，并及时把审计结果和整改情况向社会公开。国家审计必须应势而变，狠抓审计质量，提升审计工作的水平。通过高质量的审计工作，提出深化改革、完善法治、强化管理的建议，及时把审计结果和整改情况向社会公开，进一步规范和监督权力运行，深入推进反腐倡廉建设。
　　3.国家治理的内容不断丰富，要求国家审计的建设性作用充分发挥。随着国家治理内容的不断丰富和完善，党委、政府对审计效能的要求更高。各级党委、政府希望审计工作在推动制度创新、机制转变，政令畅通方面发挥更大的作用，要求国家审计围绕中心，创新审计工作，更好的为党委、政府决策服务。国家审计必须树立宏观性和建设性的审计理念，必须紧紧围绕国家治理的各项任务全面展开，必须努力跟进国家治理的需求，确保国家经济在快速发展中保持稳定，努力查找发展中存在的体制、机制障碍或管理漏洞，不断夯实每步发展的根基。

　　三、政府转型背景下，国家审计在国家治理中发挥作用的途径
　　(一)以建设服务型政府为目标，突出宏观意识，创新审计理念。从全能型政府向服务型政府转型，政府的职能从直接干预微观经济活动向以宏观调控为重点，为各类市场主体创造公平竞争的环境转变。国家审计也相应的要由原来以微观财政财务收支监督为核心转向微观财政财务监督与宏观评价、辅助决策并重。因此审计理念上必须突出宏观意识和大局意识。要把握宏观经济走势，关注国家经济政策的实施与效果，切实融入经济社会发展大局，增强国家审计的宏观性。一是坚持跟踪策略，踏准调控节奏而“舞”，根据宏观调控政策的变化，及时调整国家审计的战略、目标和重点，开展重大财税政策实施情况审计，提示政策实施中存在的倾向性、苗头性问题，保障宏观调控政策的有效落实;二是加强对各种经济数据的分析挖掘能力，察觉经济运行中的细微变化，关注各项经济先行指标的变动情况，如当前社会关注的地方政府债务问题等，根据掌握的情况及时提出政策调整或改进建议;三是发挥审计独立性的特点，选准适合的着力点，关注财政政策与宏观调控政策的一致性、财政政策与货币政策和产业政策的协调性、财政政策与区域经济发展政策的协同性，以及税收、赤字、国债、收入分配和转移支付等财政政策工具之间的协调性，促进发挥财政政策的经济调节功能，保障宏观调控取得预期效果。
　　(二)以建设法治政府为目标，深化财政审计，加强公共财政监督。在向法治型政府转型中，我国的民主法治不断推进。在日益复杂的国内外经济环境下，要进一步深化公共财政审计，促进从财政的视角履行法定职责，加强公共财政监督，发挥财政审计在国家民主法治建设中的作用。一是坚持查处财经领域的违法违规问题和向有关部门移送经济犯罪案件线索。通过对财政收入征管的审计，揭示少征漏征、随意出台优惠政策等导致政府收入不完整等问题;通过对财政管理和部门预算执行情况的审计，揭示预算编报不完整、收入应纳未纳预算、资金分配不科学、使用效益不佳等问题;通过对财政专项资金的审计，揭示资金分配不合理、管理使用不规范、政策目标不明确等问题;二是进一步扩大财政审计覆盖范围，提高财政审计的整体性。各级审计机要从维护财权统一的高度，以政府各部门承担的职责与财力来源为切入点，将审计延伸至与公共权力的行使和公共资源的使用有关的领域，加强对政府预算、资产、资金等事项的监督力度，积极探索对政府决算的审计，逐步将审计范围拓展到所有政府性资金;三是将财政审计大格局观念贯穿于审计全过程，着力提高财政审计效果。要从国家财政完整性的角度出发，加大财政审计的协调力度，将财政审计大格局的观念贯穿到计划制定、方案编制、现场实施、报告撰写、整改落实等各个阶段，以“两个报告”为载体，增强各专业审计成果的关联性，以政府收支分类科目为纽带，统筹安排各专业审计的力量;从资源环保、社会保障、部门预算、基建支出等不同的角度系统分析预算执行效果，充分揭示财政领域的同一问题。
　　(三)以建设责任政府为目标，开展经济责任审计，强化对权力运行的监督和制约。经济责任审计是评价和确定领导干部任职期间在本地区、部门、单位经济活动中应当负有的责任，为组织人事部门和其他有关部门考核使用干部提供参考依据，以促进领导干部贯彻落实科学发展观，树立正确的政绩观，切实履行经济责任。一是挖掘深度，深化内容。维护社会秩序、保障人民安居乐业、促进社会和谐是国家治理的最终目的。经济责任审计要特别关注国家民生政策和措施的落实情况，关注民生资金的管理和使用情况，提高社会管理的质量和水平。要关注经济发展的质量和效益，关注经济结构的战略性调整情况和效果，关注国家经济安全，为党和政府决策提供及时和可靠的信息;二是量化标准，科学评价。审计评价是经济责任审计的关键环节。经济责任审计对象涵盖党委、政府、党政部门、企事业单位等各类领导，因此在评价标准上要区分不同类型岗位、不同地区领导干部履行经济责任的特点，从实际出发，积极探索建立分类别、分地区、分部门的相对规范的经济责任评价体系，明确评价标准。评价方法上，以审计结果为依据，全面分析审计查证的各种情况，考虑发展变化，避免以偏概全;三是促进整改，落实问责。对被审单位领导干部履责中存在的问题，审计机关必须明确整改要求，限时解决问题。对造成严重后果、不积极整改的，必须依法实施问责。
　　(四)以建设效能政府为目标，推进绩效审计，提高行政效益。国家治理也需要一套绩效考核机制，来评价和规范公共资源的管理和使用。绩效审计能有效防范公共资源浪费、效率低下等问题，同时在一定程度上可以有效缓解政府公共资源与日益扩大的公众需求的矛盾，优化资源分配。一是以财政决算审计为抓手，对政府重大决策事项审计，促进地方政府科学决策。关注地方政府的宏观战略发展规划是否符合科学发展、持续发展的原则。重点审查地方政府中长期发展规划和重大经济事项决策情况，看决策的科学性、民主性和效益性;二是以预算执行审计为抓手，对政府各部门行政成本审计，提高政府公关管理水平。对政府部门行政成本审计，有利于发现政府部门损失浪费情况，有利于降低“三公”经费，促进政府勤俭办事，提高预算资金使用效益;三是以专项资金审计为抓手，对财政资金引导作用审计，提高财政资金的使用效益。通过对专项资金分配、管理、使用效益的审计，揭示问题，分析由于资金分配不当造成的损失浪费、效益低下的原因，评价专项资金在推动地方经济发展、社会效益等方面取得的成效，提出完善资金管理的意见和建议，促进专项资金发挥效益;四是以投资审计为抓手，对重大公共投资项目审计，提高投资效益。公共基础设施投资是关系群众长远利益的大事，需要资金多、对环境影响大，是审计机关关注的重点。前期要关注项目的可行性论证是否充分、招投标是否规范。项目建设中要对项目的质量和进度进行跟踪审计。要关注公共投资项目的资金管理使用情况。
　　(五)以建设透明政府为目标，完善审计公告制度，推动政务公开。审计结果是国家审计参与国家治理的最直接工具，它的运用效果关乎“免疫系统”功能的发挥。审计结果不公开、不透明、不利于群众监督、不利于社会舆论监督。审计结果不是国家审计在治理循环中的终点，而是新的起点。一是完善和改进审计结果公告制度，将审计依据、程序、结果等向社会公开，尤其是审计决定的执行情况、审计整改的结果向社会公开，切实增强审计工作的透明度，让社会公众通过对审计过程和结果的关注，参与到对权力的监督制约之中，通过审计结果运用的透明化，提高审计成果运用的实效性;二是扩大审计结果的影响力，将审计结果运用到干部考核和法纪监督之中，通过多个职能部门联动，切实做到“审必有果、有果必用、有错必改、有责必究”，促进审计结果全面规范的运用;三是审计公告格式要求统一规范，内容如实详尽，表述清晰易懂。要鼓励公民参与，建立顺畅的信息沟通渠道，及时接受公众对审计公告的反馈意见，解答公众疑惑。使公众能够对公共管理过程实施有效监督，还能扩大审计的影响力。