政府投资审计的实践与思考——以长阳县为例

政府投资审计的实践与思考——以长阳县为例 摘要：开展政府是国家审计机关的职责之一。十八大明确指出“坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村”。政府投资审计必然成为县级审计机关工作的重中之重。本文通过对长阳审计局近几年开展政府投资审计的调查与分析，总结了“三制四结合、五必须五不准、分级负责、细节分析法”等经验，分析了制约政府投资审计因素，为新形势下投资审计的发展与完善提出了一些有益的建议。 　　关键词：政府投资审计 实践经验 制约因素 完善路径政府投资审计是指审计机关依据国家法律，对使用资金、国有企业资金等投资的基本建设项目实施的监督行为。 　　党的十八大报告指出：“坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件”。不言而喻，政府投资必然向农村倾斜，政府投资审计将成为县级审计机关工作的重中之重。长阳审计局作为民族自治地方的基层审计机关，在实践中积累了一些经验，同时也面临一些瓶颈。 　　本文拟结合长阳土家族自治县审计实践作一些探讨，以期为新形势下投资审计的发展与完善提供一些参考。 　　一、政府投资审计的主要成效与做法 　　长阳土家族自治县的政府投资审计工作始于1993年。 1993年至2009年间，主要进行投资项目竣工结算审计。政府投资项目竣工后，由审计机关对其进行工程造价审查，业主根据审计结果办理工程结算。为加强对政府投资建设工程的审计监督，提高政府投资绩效，该县于2009年5月制定了《长阳土家族自治县政府投资项目审计监督办法》，该办法规定，凡50万元以上的政府投资项目，均由国家审计机关审计。2010年至2012年，长阳审计局克服人员少与任务重的矛盾，创新管理与技术方法。3年间，完成审计项目120个，送审价6.04亿元，审计核实造价5.62亿元，审减4222万元，审减率6.9%。审计机关成为政府投资监督的主导力量，根除了社会中介机构在投资审计领域的无序竞争局面，扼制了虚报冒领民生项目建设资金的问题。实现了政府投资审计全覆盖。 　　（一）实施“三制四结合”，破解审计资源瓶颈制约由于政府投资审计专业性极强，审计机关在职人员的专业大多为财会、经济方向。加之受编制的制约，难以补充专业人才。投资审计短缺严重制约政府投资审计可持续发展。为此，长阳审计局推出“三制四结合”管理，成功了破解了审计人力资源瓶颈制约。 　　1.试行政府雇员制，稳定专业队伍。针对投资审计专业人员严重不足而编制有限的实际情况，该局积极争取自治县人民政府支持，在长阳乃至全宜昌市率先推出政府雇员制。按照公开、平等、竞争、择优的原则，选聘了5名具有预算或造价专业资质的人员，以在编公务员3倍的薪酬落实聘用人员的待遇，按劳动法的规定为政府雇员购买“五险一金”，解除政府雇员的后顾之忧，稳定了投资审计队伍。 　　2.落实公职人员牵头制，整合中介审计力量。人员少、任务重是长期以来审计机关的难题，政府投资审计更是如此。聘请中介机构开展政府投资审计成为县级审计机关必然的选择。随之而来，中介机构审计质量和廉政状况，给审计管理带来了新的挑战。基于此，该局及时推出了公职人员牵头制的管理办法。一是聘请的中介机构审计人员，只能作为审计组成员，不独立开展审计项目，由审计机关在职人员担任审计组长。二是实行专人复核制度。对中介机构形成的审计资料，审计机关指定专业人员进行复核。2010年以来，通过内部复核，发现中介机构因计量计价错误，导致多计造价100多万元，均在出具审计报告前进行了纠正，有效防范了审计风险。三是实行风险保证金控制。出台了中介机构审计付费标准和考核办法。办法明确，支付中介机构审计报酬时，扣除审计质量和廉政纪律保证金。 　　3.推行滚动时间制，提高审计时间效率 　　政府投资审计常因各种原因出现久拖未决的问题。该局对政府投资审计项目，推行滚动时间制，提高时间效率。当上一个审计项目实施接近尾声时，留一人负责处理悬而未决的事项、做好扫尾工作并负责撰写审计报告，其余人员迅速转入下一审计项目的实施，实现了时间效益最大化。 　　4.坚持“四个结合”，提高审计资源利用效率 　　在投资项目审计过程中，坚持将政府投资审计与预算执行审计、、专项审计调查、行业审计“四个结合”，打破股室界线，优势互补，交叉跟踪，成功地实现了股室“各自为战”向“多位一体”、“单项审计”向“复合审计”、“节点审计”向“全程审计”等三个转变，成就了“1+1>2”的审计资源利用效果。如：2012年在实施同级财政预算执行审计时，同步开展保障性安居工程建设项目审计。审计过程中，各审计组不仅做到了信息共享，而且根据审计需要和个人特长，由分管业务的副局长对审计组人员进行统筹调配。发现疑点，在各审计组分散核查的基础上，召开各审计组的集中碰头会，横向分析，佐证疑点。不仅避免了重复审计，减轻了被审计单位负担，最大限度地节约审计成本，也提升了审计人员的统筹能力，发挥了最大的潜能。同时便于从多角度进行深入细致的审计分析，使审计报告更加全面、科学。 　　（二）创新审计方法，强化审计质量控制 　　1．制定 “五必须五不准” 工程造价审核原则政府投资审计的核心是工程造价的审核，审核质量是整体质量能否得到保证的核心，松一松，就会因高估冒造成不可挽回的损失。该局严把造价审核关，制定了“五必须五不准” 工程造价审核原则。一是必须由专业人员根据执业规范核实工程造价，不准任何领导和部门介入、暗示、干预工程造价的审定；二是必须由两名以上的专业人员组成审计组，计价计量不准 “单打一”；三是必须核实工程总量，不准只看“标外”不看“标内”；四是必须深入施工现场实地丈量，不准只看资料不看现场；五是必须坚持集体审理制度，不准隐瞒审计发现的问题私自“放水”。 　　2. 建立分级负责层层把关的工作责任制 　　一是审计组长对项目的审计程序、质量、廉政纪律负总责；二是主审对工程造价、财务收支审计结果的准确性、完整性负责；三是审计小组全体成员对自身廉政纪律和工作质量负责。如，对某公路黑化项目审计中，审计人员针对发现的疑点，审计组、审理人员及分管领导三次查勘工程现场，对某挡土墙及相关隐蔽工程进行反复丈量、测算，发现监理单位参与做假，工程量严重不实，仅此一项审减工程造价55万元。 　　3、广泛运用细节分析法 　　分析造价结构，揭露损失浪费。如对某桥梁工程审计中，发现刚完工的挡土墙又被另一建设工程拆除，审计组对此单独算账，确认造成损失10.7万元，对项目建设单位起到了警示作用；对某市政项目审计发现，工程合同价为315万元，结算工程造价为699万元，超支384万元，超标达122.06%。审计组对超支原因进行了认真分析，发现因深基坑开挖、支护、施工设计方案不到位，施工经验不足，造成多次治理失败，钢管桩、防渗桩及支撑增加造价90.9万元，基坑防渗二次处理高压旋喷桩增加造价62万元，基坑开挖增加造价65.4万元，此三项增加造价218.3万元。因协调不到位，造成阻工停工损失16.8万元。 　　二、审计风险与制约因素 　　由于受一些主客观因素制约，政府投资审计的作用尚未充分发挥。 　　（一）客观因素的制约 　　1.借用资质、围标串标、低价中标现象比较突出。审计调查发现，一些项目的招投标环节中，借用资质、围标串标、低价中标等现象不同程度地存在，甚至一个人通过缴纳手续费、管理费或利润等多种形式，取得多家施工企业资质、编制多份投标文件竞标，使得工程项目还没实施，利润就被瓜分了，中标后不得不采取虚增工程量、提高计价标准等形式套取工程款，以弥补场外交易带来的亏空；同时，低价中标现象仍然不同程度存在。 　　2.材料信息价格不全，在一定程度上影响了工程结算价格的准确性。近年来，材料价格波动较大，加之投标过程中存在让利、技巧性报价等因素，导致材料结算价与中标价相背离。除合同明确约定不调整材料价格的项目以外，都涉及材料价格调整问题。最科学的方法是用官方公布的施工时期信息价与投标期信息价进行对比调整。各地材料信息价格是由各县（市）造价管理部门定期上报，由上级主管部门定期发布实施的。客观上存在品种不全、时间差异等问题。因此，材料价格调整只能通过建施双方协商，增加了审计难度与风险。 　　（二）主观因素的制约 　　1.人员少任务重，培育一批稳定的投资审计人员是当前的一项重要任务。如，长阳审计局从事投资审计的在编人员仅1人，政府投资审计工作主要由政府雇员承担，投资审计在规范化管理、制度建设、人员后续培训等方面存在较大难度，缺乏相对稳定的审计队伍，增加了审计风险。 　　2.范围广审计难，探索新的审计模式势在必行。一是审计难度大。政府投资项目牵涉建设、施工、设计、监理、供应等各个行业，也涉及到政府机关、国有经济和民营经济等不同所有制形式的经济主体。审计的任何作为都将影响各主体的切身利益，审计难度大。二是审计时间紧。建设方凭审计报告给施工单位结账。审计工作面临建设方和施工方双重压力，繁重的审计任务要在短时间内完成有很大难度。 　　三、完善政府投资审计的路径选择 　　随着政府投资的方向变化，政府投资审计在做好工程决算审计的基础上，应更加注重政府投资的绩效审计，服务国家基础设施建设和社会事业发展。 　　1.实施全程监督 　　一个投资项目从评估、招标到结算审计，在时间跨度上平均都在两年左右。实施审计关口前移，从政府投资项目的评估、立项开始，对政府投资的经济效益、社会效益和生态效益进行综合分析，防止因立项失误造成财政资金的损失和浪费。对招标过程、施工阶段、结算阶段、决算阶段实施全程监督，将审计贯穿于项目建设全过程，汇总分析项目申报审批、资金管理使用、合同材料计价方式、项目建设管理等方面存在的突出问题，提出审计建议，以审计要情的方式及时上报，从制度机制上不断完善。 　　2.形成联动监督机制 　　审计机关作为政府投资的最后一道防线，必须主动加强与相关职能部门的联系，构建纪检、检察、公安、财政、建设、发改等有关部门信息沟通平台，严防施工企业借用资质投标、围标、串标、买标卖标和违法转包分包等行为；建立投标人信息库，防止同一人在多家企业名下进行投标和经营活动。完善投资审计案件移送机制，以通报批评、黑名单、追究法律责任等方式，加大对工程领域违法行为的查处，加大不法施工企业的违法成本，震慑和纯洁施工队伍。 　　3.探索政府投资审计新模式 　　从目前的状况分析，解决投资审计人员的编制与结构存在现实的不可能性，审计力量与任务不相适应的矛盾将在相当长一段时间内存在。因此，探索新的审计模式势在必行。用好用活现有审计资源，进一步优化流程、完善管理、强化考核，构建政府投资审计管理新模式势在必行。（高圣国 田秀玲）参考文献： 　　[1] 政府投资审计需关注的重点内容 [J].中国审计，2010(24):53[2] 刘云辉. 新形势下政府投资审计作用的思考.审计署网站，2011年11月8日