新公共管理的政府投资项目绩效审计研究

　[摘　要]新公共管理及其理论对政府绩效产生了较大的影响。当前我国政府项目管理中存在一系列问题，其原因也是多方面的。借鉴新公共管理理论，我国政府投资项目绩效审计在审计目标、审计内容、审计技术和方法等方面都会得到改进。

　　[关键词]新公共管理理论;政府投资项目;绩效审计

　　一、新公共管理及其理论的可借鉴之处

　　20世纪70年代末，西方各国掀起了一场声势浩大且旷日持久的政府改革运动，它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚，并迅速扩展到其他西方国家，这就是新公共管理运动。它以现代经济学为理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量，重视公共服务的产出。新公共管理理论在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，对我国公共管理的理论和实践有积极的借鉴意义[ 1 ] 。对于新公共管理理论的特征，有很多不同的概括和描述，其中褒贬不一。笔者分析考察了新公共管理产生的历史背景和发挥的作用，认为新公共管理尽管存在这样那样的不足之处，但相对于传统的、以行政命令为运转动力而不讲究行政成本、不考量效率效果的行政体制而言，它的优点也是显而易见的。相对于浪费大量社会资源而又低效运转的传统行政体制，新公共管理的可借鉴之处主要有：

　　(一) 重塑政府与社会之间的关系新公共管理理论提出政府公务人员是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是“人”和享受政府服务回报的“顾客”。政府服务以顾客为导向，增强对社会公众需要的响应力。这样就可大大减少过去政府因漠视社会公众的需要而进行的大量的无效的、无用的政府行为。

　　(二) 新公共管理强化和明确政府责任新公共管理要求政策制定与执行职能分开，政府部门负责制定政策，执行机构负责执行政策，政府部门通过与执行机构签订合同、建立奖惩机制等形式实现政府预期目标。增强政府活动的产出和结果、效率和质量。这样可高效整合、充分利用并最大限度地节约社会资源。

　　(三) 公共行政由内部取向向外部取向转变新公共管理由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效，使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题。

　　与传统公共行政只计投入、不计产出不同，它更加重视管理活动的灵活性和自主性，使公共管理人员负更大、更明确的责任。这样可改变政府不负责任和公职人员责任不清、互相推诿的局面。

　　(四) 强调管理主体包括政府部门和非营利的其他组织政府是公共管理的核心主体，但不是唯一的主体。一般来说，宏观方面的管理职能或全局性的关键事项应由政府来承担，而微观方面的管理或相当一部分的公共服务可以交给非政府部门来完成。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。这样可调动社会各界力量，有针对性地发挥不同组织的不同作用，为快速、高效完成政府预定目标而组成结构合理的团队。

　　(五) 注重公平与效率的统一新公共管理理论反对传统公共行政重遵守既定法律、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效指标对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了经济、效率和效果等三大变量。从表面上看，在这种新的管理模式下对组织和个人的控制放松了，但绩效考核目标却在无形中强化了组织和个人对目标的追求。由于变原先行政部门对组织和人员的被动管理为组织和个人对自己的主动管理，组织和个人的潜能得以充分挖掘，总体工作效率会大幅度提高。

　　(六) 重视管理新公共管理理论强调提高人员录用、任期、工资及其他人事管理环节方面的灵活性。这样可根治传统行政体制中机构臃肿、人浮于事、得过且过的官僚作风。

　　二、新公共管理对绩效审计的影响

　　审计离不开公共管理这个大的环境，受这个环境的影响和制约，反过来又可以影响这个环境，两者相互影响、相互促进。实践证明：新公共管理运动对于政府公共管理的理论与实践产生了重大而深远的影响，同时对国家(政府)审计发展也带来重大影响。

　　(一) 新公共管理突出了绩效审计的重要性和必要性由于绩效审计的目标是评价政府的工作业绩及其活动的经济性、效率性和效果性，因此，绩效审计能够比财务审计揭露出更加严重或深层次的问题，相关政府部门对绩效审计的排斥也会增大。同时，由于对绩效的评价往往需要超出传统的账簿审计范围，审计机关的绩效审计工作往往被怀疑是否已超出其工作职责范围，因此审计机关在绩效审计中受到的阻力也会更大。在这种情况下，政治环境对绩效审计的发展起着至关重要的作用。绩效审计的法律依据、绩效审计的报告制度、绩效审计建议得到重视和支持的程度等都是开展绩效审计的重要条件。

　　这就要求绩效审计必须在具有明确法律依据的基础上，依靠政治力量从上而下地推行。新公共管理为绩效审计所创造的政治环境从根本上说是政府对绩效审计的内在需求，是社会公众对绩效审计结果的期盼，正是国家、政府和社会公众对政府绩效的高度关注产生了绩效评价的政治需求。政治家需要通过绩效评价来验证政策制度的效果，争取更多的选票;政府需要有独立的部门来评价自己的绩效，获得民众的肯定;民众需要独立的部门评价政府的绩效，以了解政治家和政府是否真正高效率、低成本、负责任地运行。来自国家、政府和社会公众的这种政治需求就是绩效审计的目标和任务，也是绩效审计的意义所在，绩效审计工作成为一种必要[ 2 ] 。

　　(二) 新公共管理解决了绩效审计的可能性问题任何一个国家在开展绩效审计时，都会遇到构建绩效评价指标这个重大瓶颈问题。由于公共部门具有资源和权力的垄断性、工作目标的多元性和模糊性，公共部门的工作过程和管理环境的特点等等都决定了公共部门绩效衡量的困难性。这些给审计机关确定绩效审计的目标、明确绩效评价指标和判断经济责任的界限带来很大的困难。绩效评价指标无法确定，审计机关就失去了绩效评价依据，绩效审计就无法进行。然而，绩效评价指标不是单凭审计机关主观判断或自行制订的，而是在各部门绩效管理的实践中形成的。新公共管理运动以来，一些国家为公共部门绩效评估进行了深入的研究，在理论和实践方面都取得了积极的成果。这些努力都为绩效审计提供了工作条件和评价依据，使绩效审计成为可能。

　　(三) 新公共管理为绩效审计提供了评估工具新公共管理运动是一个公共行政模式由权力至上发展到责任至上的演进过程，其核心特征是对政府责任和绩效的高度关注，主要体现为以经济性、效率性、效果性即“3E”为标准的、市场化的绩效评估。

　　以“3E”为标准的绩效评估和绩效审计的目标形成耦合，极大地推动了绩效审计的发展。新公共管理对绩效审计的促进作用主要是通过社会需求扩大和审计能力提高两个方面得以体现的。新公共管理环境下，政府部门为改进绩效、赢得公众信任，都将绩效审计看作一件必然的事情，客观上产生了对绩效审计的需求。虽然社会需求对绩效审计的发展起着根本性的导向作用，但这种发展要落到实处，还取决于审计人员的能力。绩效评价标准体系、技术方法体系、审计规范尚未建立，审计人员胜任能力不足等因素在很大程度上制约着绩效审计的发展。在新公共管理环境下，对公共部门绩效评估的重视推动了这方面的理论研究、经验积累以及人才培养，为绩效审计人员能力的提高创造了条件，为绩效审计提供了一种较为科学的评估工具，使得绩效审计能够实现[ 3 ] 。

　　三、新公共管理推动我国改进政府投资项目绩效审计

　　我国每年用于公共投资项目的资金数额约占国民收入的三分之一左右，用好这一笔巨额资金，对我国的经济建设和社会事业发展至关重要。能否用最少的投入获取最大的效果，是每个经济工作者乃至社会公众都普遍关心的问题。公共投资项目绩效审计就是围绕这一社会普遍关注的问题而开展的，其中重点又是政府投资项目的绩效审计。

　　笔者对近年来一些政府重大投资项目的审计报告进行了分析。这些项目包括机场、公路、水利水电和城市基础设施等。分析结果表明，尽管这些项目建设取得显著成效，但也存在一些亟待解决的问题：

　　(1)决策失误，资产闲置和损失浪费问题突出; ( 2 )管理不善，违规违纪问题严重; (3)建设运营不科学，投资绩效低下等。

　　如果用新公共管理理论针对上述存在的问题进行分析不难发现，产生这些问题的主要原因有：新公共管理要求政府履行职责，但我国政府有关职能部门对政府投资项目监管“缺位”情况比较严重;新公共管理要求政策制定部门和执行部门的职能分开，但我国政府投资项目管理中存在着严重的政企不分、职责不清的混乱状况，一旦出现问题，各部门互相推诿扯皮;新公共管理重视引入竞争机制，但我国政府投资项目管理中尚未建立有效的竞争机制，建筑市场不规范;新公共管理强调严明的绩效目标控制，而在我国的政府投资项目管理中恰恰缺乏健全有效的内控制度，项目管理的各个环节都不到位，没有严格的绩效目标测量和考核程序;新公共管理强调政府对社会的服务功能，这就要求政府适时推出新的法律、法规、准则以适应社会发展和社会公众的需要，但我国政府投资项目管理中法制建设严重滞后。

　　针对我国政府投资项目管理中存在的上述问题，一些专家学者致力于介绍、引进新公共管理理论。这促使我国政府投资项目绩效审计发生很多变化，推动绩效审计的许多方面都比以往有较大改进。

　　下面主要分析政府投资项目绩效审计在目标、内容和审计技术方法这三大方面所发生的变化。

　　(一) 政府投资项目绩效审计目标的改进审计目标分为一般目标和具体目标。具体目标因审计项目而定，这里不作讨论。本文仅就政府投资项目绩效审计的一般目标进行探讨。从上述对我国政府投资项目管理存在问题及其原因的分析中不难看出，这些症结都是在传统公共行政学理论基础上的政府管理“错位”、“越位”、“缺位”所导致的。

　　传统审计目标主要在于证实被审计事项的真实性和合规性，目的是查错纠弊，难以促使政府投资项目管理中存在的诸多问题从根本上得到有效解决。作为政府的综合经济监督部门要从特定的角度推动政府投资项目管理的改革，一个可取的途径就是根据新公共管理的特征和要求，选择并确定政府投资项目绩效审计的目标[ 3 ] 。

　　1. 促进投资法律政策的落实，深化投体制改革。新公共管理关于强化和明确政府责任的特征要求政府政策制定与执行职能分开，政府部门负责制定政策，执行机构负责执行政策，即政府充当“掌舵”而非“划桨”的角色[ 1 ] 。增强政府管理活动的灵活性和自主性，使公共管理人员负更大、更明确的责任。由此可见，在新公共管理条件下，政府投资项目绩效审计的目标是由政府、社会赋予政府审计的本质特征和任务决定的。作为政府审计不能仅仅局限于对个别项目的审计，而应站在更高的层次上去分析问题、研究问题，要更加注重从总体性、宏观性、绩效性和建设性上思考问题。政府投资项目绩效审计就是要促进投资法律法规、制度规范、政策措施的落实，进一步建立和完善这方面的法律和政策;促进完善和深化投融资体制改革，使我国的公共投资项目建设管理水平不断提高。

　　2. 促进政府投资资金的合理、有效使用。根据新公共管理“项目预算与战略管理”、“竞争机制”等特征，与传统公共行政只计投入、不计产出不同，它要求政府更加注重资金分配、优化成本控制，将结果与资源分配尤其是和项目预算相结合，促进资源的更好利用;要求政府更加重视活动的产出和结果、效率和质量[ 4 ]。因为资金使用的真实、合法并不代表其使用的合理和有效。通过对政府投资项目的绩效情况进行审计，检查评价资金使用是否达到预期绩效，揭露项目实施过程中因决策失误、管理不善造成的重大损失浪费以及资金管理使用中存在的分配不规范、监管不到位、使用绩效差等问题，促进有关部门单位管好用好政府投资资金和项目管理科学化、制度化、规范化，确保资金安全运行和有效使用以及项目顺利实施。

　　3. 加强对权力的制约和监督。党的十六大提出加强对权力的制约和监督，并要求审计机关充分发挥对权力的制约和监督职能作用。这是针对行政运行中“越位”和“缺位”并存现象提出来的。这正好与新公共管理“重塑政府与社会之间的关系”的特征相吻合。如前所述，新公共管理运动在推动绩效审计发展的同时，也导致其从政治意义上形成对权力制约机制。政府投资领域的权力主要表现为决策权、审批权、监管权、建设资金支配权等等。政府投资项目绩效审计就是要通过对政府投资项目建设过程及运行管护情况的审计，揭露问题，提出建议，加强对权力的制约和监督[ 526 ] 。

　　4. 促进项目的建设运营达到预期效果。新公共管理“公平与效率统一”的特征要求根据经济、效率和效果等三大绩效指标对政府投资项目目标完成情况进行测量和评估。而项目的投资绩效，无论是经济效益，还是社会效益、环境效益都是在项目建设以及建成后的投产运营过程中实现的。因此，项目建设决策失误、管理不善、不能按期完成建设任务就会影响投资绩效;项目建成后不能正常运行、使用而造成资产闲置，甚至报废毁损造成投资损失浪费，也会影响其生产能力和绩效的发挥。新公共管理推动政府投资项目绩效审计的开展，检查项目建设情况及运营状况，分析不能达到预期效果的原因，从项目建设管理体制、投融资体制及运营机制等宏观制度方面提出审计建议，促进项目的建设管理和运营达到预期效果。

　　(二) 政府投资项目绩效审计内容的改进审计内容是为审计目标服务的，审计目标通过审计内容来实现，目标决定内容。根据新公共管理的要求设计政府投资项目绩效审计目标，必然要求其审计内容和重点也能体现新公共管理的要求。正如陈振明教授指出的：“新公共管理对传统行政学所涉及的主题作出新的解释，赋予其新的内涵。例如对‘效率’概念重新诠释尤其是将它与‘公平’概念联系起来考察，对传统的人事管理、主题赋予新的内容，变成人力资源管理和管理。”[ 1 ]政府投资项目绩效审计内容也与以往的审计内容不同。建设项目是一个系统工程，建设项目管理同样是一个复杂的管理系统，涉及到的领域很广。这就决定了政府投资项目绩效审计的范围和内容是非常广泛的，它包括投资决策、建设方案、计划管理、资金管理、物资管理、施工管理、财务管理等。审计重点是审查因决策失误、管理不善造成的严重损失浪费和国有资产流失等问题，即要重点抓住投资决策、投资管理、资金使用和投资绩效四个环节。这些内容又可以分为微观和宏观两个层面。
　　1. 微观层次的投资绩效审计包括项目前期绩效审计、建设效果、项目预算执行绩效审计和项目竣工决算及运营绩效审计。(1) 项目前期绩效审计的主要内容是前期项目管理、决策、筹资、预算等，包括立项、可行性研究、环境评估、初步设计及其概算、施工图设计及其预算、招标投标、合同订立、项目法人责任制、内控制度的建立、征地和拆迁补偿以及前期财务收支情况。重点是对可行性研究、决策、概算、预算、招投标、项目法人责任制、内控制度和征地的核查。(2) 建设效果审计的主要内容是建设内容、规模、标准和概算投资等完成情况，包括建设内容完成情况，概算执行及完成投资情况，建设工期情况，工程质量及项目运行情况，建设安全情况，建成生产能力及生产经营情况，应用新工艺及新材料情况，建成区与后续发展区的衔接情况，工程技术经济资料管理情况等。(3) 项目预算执行绩效审计的主要内容是建设实施期的成本、进度、质量和安全的有效控制情况，包括工程结算、工程质量、施工安全、建设工期和进度、设备材料采购、物资管理、合同管理、监理管理、技术经济资料管理、核算和财务管理等。

　　重点是对工程结算、工程质量、建设工期、建设的核查。(4) 项目竣工决算及运营绩效审计包括建设期和运营期两个方面，主要内容除上述项目前期和预算执行绩效审计内容外，还包括投资财务决算情况、交付使用资产情况、项目运行情况、建成新增生产能力情况、达产达标情况、生产经营情况、投资回报情况和债务偿还情况等。重点是对财务决算情况、项目运行情况、生产经营管理和绩效情况的核查。

　　2. 宏观层次绩效审计包括经济效益审计、社会效益审计和环境效益审计。(1) 经济效益审计的主要内容有符合国家当前产业政策和生产力合理布局情况;符合地方经济发展情况;对国民经济增长的贡献情况;对国家和地方财政收入增长的贡献情况;对促进和带动相关产业发展情况等[ 7 ] 。(2) 社会效益审计的主要内容有加强和完善地方基础设施的建设情况;改善投资环境、促进增加就业机会情况;健全地方总体服务功能，为各行业的建设和发展夯实基础，为地方经济发展和社会进步提供必要的条件等情况;促进人的全面发展、素质的提高和社会文明进步情况;促进人民身体健康水平提高情况;促进地方树立良好形象和塑造诚信情况等[ 8 ] 。( 3) 环境效益审计的主要内容有治理和预防污染情况;促进当地社会经济可持续发展情况;促进环境资源的再生和可持续利用情况;改善人居环境和生活空间，促进人民生活质量的提高情况;增强人们的环境意识、自觉保护环境情况等[ 9 ] 。

　　(三) 政府投资项目绩效审计技术和方法研究和使用先进的审计技术方法目的是为了保证政府投资项目绩效审计报告的客观性和公正性。

　　目前我国公共管理或政府管理水平不高的一个重要原因就是管理手段单一，管理方式陈旧，管理方法落后。新公共管理突破了传统公共行政学的学科界限，把当代西方经济学、学(私人部门管理学) 、政策科学(政策分析) 、政治学、社会学等学科的理论、原则、方法及技术融合进公共部门管理的研究之中。

　　正是由于审计学科与管理学科等其他学科的融合，为绩效审计的广泛开展提供了技术和方法上的可能。

　　在政府投资项目绩效审计中，搜集审计证据和审计评价所使用的审计技术方法，除与传统财务审计使用相同的检查、监盘、观察、查询及函证、计算和分析性复核的方法外，更主要地运用了调查研究法、对比分析法、因素分析法、统计分析法、指标计算法等。比如，分析建设工期拖延对投资绩效的影响，可运用统计分析法：

　　(1)统计单位工程或单项工程实际完成的工期，并与合同计划工期比较，分析计算由于延误工期造成停工窝工损失增加的成本;

　　(2)统计整个建设项目的实际工期，并与批复的初步设计的建设工期进行比较，分析其差异;

　　(3)分析计算由于延期完工而增加负债利息资本化引起增加的工程成本以及由于延期竣工投产运营，不能按期发挥投资绩效的预期绩效。又如，在对农业综合开发绩效评价时，可采取纵向、横向比较法、实绩与可行性研究报告对比法进行分析。纵向比较时，用治理后的产值、产量等各种指标与治理前的情况进行对比分析评价;横向比较时，用项目区的各种指标与非治理区进行比较分析评价;实绩与计划比较时，用可行性研究报告所列的计划数与实绩进行对比分析评价。再如，在对污水处理项目运营期投资绩效评价时，可采用对比分析法和指标计算法，通过对计算出来的生产能力利用率、年投资收入率、年投资利润率、盈亏平衡污水费征收标准、盈亏平衡日处理污水量和静态投资回收期等指标的结果，与可行性研究报告的标准进行比较分析，进而评价投资绩效情况[10 ]。

　　[参考文献]

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　　[ 2 ]雷达。 新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩效审计发展的启示[ J ]. 审计研究， 2004 (2) : 36242.

　　[ 3 ]刘明辉， 徐正刚。 新公共管理背景下的绩效审计研究[R ]. 绩效审计与研讨会， 2004.

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　　[ 8 ]夏敏，杨德明。 效益审计评价标准的若干问题研究[ J ]. 审计与经济研究， 2007 (3) : 27230.

　　[ 9 ]李云燕。 基于稀缺性和外部性的环境资源产权分析[ J ].现代经济探讨， 2008 (6) : 35241.

　　[ 10 ]邢俊芳。 效益审计中国模式探索[M ]. 北京： 中国财政经济出版社， 2006.