财政审计大格局下审理工作的若干思考

财政审计大格局下审理工作的若干思考

　　审计实践证明，财政审计大格局是科学审计理念的体现，是发挥“免疫系统”功能的要求，是财政审计发展的必然趋势，是促进建立完善公共财政体系的客观需要。财政审计大格局创新了审计人员传统的财政审计理念，改变了审计机关普通的现场组织模式，建立了宏观性、系统性和建设性的财政审计体系，也对审理部门的审理工作提出了新的挑战。

　　一、财政审计大格局的涵义和特点
　　(一)财政审计大格局的涵义。财政审计大格局是审计机关以全部财政资金为内容，以财政审计为核心，统筹审计资源，有机结合不同审计类型，从宏观性、系统性和建设性整合审计项目的财政审计工作体系。
　　(二)财政审计大格局的特点。财政审计大格局要求财政审计跳出原有的审计财政收支真实合法性的模式，注重全局性、整体性和效益性，从体制、机制、制度的层面提出审计建议，发挥审计的建设性作用。财政审计大格局具有以下几方面的特征：
　　1、组织模式的科学性。财政审计大格局是对现有审计资源进行大规模的整合，打破财政审计按专业分工的传统组织模式，实施计划整合统一，资源整合统一，项目整合统一，地点集中统一，进点整合统一，审理集中统一;对现有审计力量进行整合，优化资源配置，集中力量揭示宏观经济运行中的一些带有全局性、普遍性的重大问题，同时还注意减少审计进点次数，避免与同一单位或项目的交叉重复审计，切实提高审计工作质量与绩效，维护审计形象。
　　2、宏观性。财政审计大格局的工作从宏观层面，用全局的思想指导工作，统领微观审计，“跳出审计看发展”， 不局限于单个的审计项目，而是要透过财政审计看经济和社会发展全局;审计实施中应注意将微观审计中发现的问题提升到宏观层面与全局高度进行分析研究，深度分析存在的突出问题，提出切实可行的审计建议。
　　3、系统性。财政审计大格局，即把财政审计作为一个整体和系统来看待，注重整体和系统之间的关系;财政审计大格局的审计涵盖了财税部门与预算单位、财政与政府、政府与人大等部门。从审计对象来讲，所有预算收支单位均为财政审计的对象;从审计内容来讲，所有单位或项目的财政收支活动均为审计的内容;从审计的范围来讲，涵盖一切财政资金，包括预算资金的筹集、分配、管理、使用等各个环节;从审计重点来讲，财政制度、体制、机制、政策、法律、安全、结构、绩效等均为审计关注重点，“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”;从审计目标来看，维护经济安全，发挥审计的“免疫系统”功能是其最重要的审计目标。
　　4、建设性。即不仅要指出问题，更要督促整改，这也是国务院关于审计工作很重要的指导思想，仅仅查出问题不够，还要督促整改，纠正问题;注重预防性，即着眼于体制、机制和制度，从根本上解决“屡查屡犯”的问题，在审计过程中发现了问题，不能就事论事而要研究问题，从体制、机制和制度层面解决问题。

　　二、财政审计大格局给审理工作带来的新挑战
　　(一)财政审计大格局项目的整合统一性包含了审理的集中统一。财政审计大格局项目组织模式的最大特点即整合统一性，包含了项目统一，实施统一，进点统一，上报报告时间统一，还包含了审理的集中统一。
　　笔者所在的审理部门法规处两名人员和临时借调外处室人员在今年2月底至3月初不到20天的时间内，共对10个财政审计大格局项目的上百卷审计项目资料进行了审理，平均2-3天完成一个审理项目;审计项目涵盖了预算执行审计、国税征管情况审计、社保资金审计、污水垃圾专项资金审计、转移支付资金审计和粮库建设情况审计等六种类型。而按照新准则的要求，审理人员在实施审理的七个工作日内，翻阅审计报告、审计实施方案、所有的审计工作底稿和审计证据，重点关注审计实施的过程及结果，主要审理审计实施方案确定的审计事项是否完成;审计发现的重要问题是否在审计报告中反映;主要事实是否清楚、相关证据是否适当、充分;适用法律法规和标准是否适当;评价、定性、处理处罚意见是否恰当;审计程序是否符合规定等七大方面。
　　上述情况充分说明，财政大格局项目审理的集中度高，项目类型跨度广泛，审理时间紧张，审理人员配备不合理。财政审计大格局的集中统一性与新准则对审理工作在时间、内容和标准上的要求存在一定的矛盾。
　　(二)财政审计大格局项目审理时间的滞后性。新准则规定，审计机关业务部门应当将复核修改后的审计报告、审计决定书等审计项目材料连同书面复核意见，报送审理机构审理。这意味着当审理工作开始时，现场审计早已结束。而笔者在财政审计大格局项目审理实践工作中发现，有的审计项目没有处理好全面审计和突出重点的关系，审计实施方案中确定的审计事项没有完全执行;或者是某些审计事项没有获取充分审计证据，缺少关键审计证据。尽管新准则明确规定，遇到上述情况，审计组应该补充完善、追加审计步骤，获取关键审计证据，但是在实际情况中，由于现场审计早已结束，审计报告也必须在规定的时间内上报，审计组往往采取调整审计实施方案，调减未执行的审计事项;或者在审计报告中调整表述，调低定性，以降低审计风险;或者干脆在审计报告中删去此问题。审理工作由于时间的滞后性，无法起到对审计项目资料退回补充完善的作用，对于提升整个审计项目质量水平的作用也受到很大限制。
　　(三)财政审计大格局的宏观性、系统性和建设性对审理工作提出更高层次的要求。财政审计大格局项目的审理结果表明，目前我们实施的财政审计大格局项目中的单个项目基本符合新准则的要求，但是作为一个整体，却还远没有达到构建财政审计大格局项目预期的目标。虽然财政审计大格局项目在审计组织模式上进行了整合统一，资源整合，统一进点，项目整合，计划整合，出具报告的时间整合，但是这些仅限于形式上的整合统一，各个项目之间的实质性的关联度不高。从审理的角度来看，财政审计大格局项目没有统一的财政审计大格局审计实施方案;只有局部项目的审计目标，缺少整体项目的审计目标;各个单一的审计项目之间各自为战;各个项目的审计重点存在交叉重叠的内容;审计报告互不搭界;审计成果综合利用整合不够，审计信息成果层次不高。

　　三、财政审计大格局项目审理工作的创新思路
　　(一)创新审理模式，分三阶段实施审理。为有效缓解财政审计大格局项目审理工作的集中统一性给审计质量带来的风险和挑战，我们可以将目前的财政审计大格局项目集中审理工作划分为三个阶段，审理内容和审理重点各有侧重，减轻集中审理的压力，提高审理效率，防范审理风险。
  　第一个阶段是审计实施方案编制的审理。即在审计调查了解工作完成后，审计实施方案已编制完成时，由审理人员在办公室实施。一是对审计实施方案编制合规性的审理。这一环节重点关注审计实施方案的程序性问题。审理时应按照新准则中对审计实施方案编制的程序性要求，审查审计实施方案的编制是否符合程序要求。二是对审计实施方案针对性和可操作性的审理。这一环节重点关注审计实施方案的实质性问题。审计实施方案是否符合审计工作方案的要求，是否在审计目标、内容与重点、重要审计事项的审计步骤和方法等方面进行了细化。其次，应关注审计实施方案是否结合调查了解情况，做到目标具体，重点突出，分工明确，有较强的可操作性。
　　第二个阶段是对审计实施过程资料的审理。即在审计工作底稿均已形成，审计报告征求意见稿正在编制过程中，由审理人员在审计项目现场对经过第一阶段审理后的审计实施方案的执行或调整情况、审计工作底稿和审计证据进行审理。审理后，可以根据情况，补充完善未完成的审计事项;追加审计步骤;补充关键审计证据。
　　一是对审计实施方案的执行和调整情况的审理。这一环节要重点关注经过审理后的审计实施方案在审计实施过程中是否得到有效执行，有没有出现审计实施脱离方案的情况。审计实施方案中确定的内容和重点是否按照规定的分工、方法和步骤得到有效落实;审计事项的查证过程和结果是否在审计记录中得以真实、完整地记录;审计记录记载的被审计单位违反国家规定的财政、财务收支行为以及对审计结论有重要影响的审计事项，是否按要求完整地编制了审计工作底稿。审计实施过程中，遇有需要调整审计实施方案的审计内容、审计人员及时间等有关事项时，是否及时编制了调整方案并经过有效审批。
　　二是对审计证据的审理。对审计证据的审理重点是支撑审计结论的证据是否充分和适当。审计证据的客观性，即证据所反映的内容必须是客观存在的事实。审计证据的相关性，即取证材料与审计事项是否有逻辑上实质性的必然联系。审计证据的充分性，即在保证审计证据质量的前提下，取证是否达到了审计人员形成审计意见所需最低审计证据的数量要求。审计证据的合法性，以违反法律禁止性规定或侵犯他人合法权益的方式、方法取得的证据，不能作为认定审计事项的依据，同时没有以合法形式固定的证据，如被审计单位未签字盖章、审计人员也未注明原因的，也不能作为审计证据。
　　三是对审计工作底稿等审计记录的审理。重点是审理审计工作底稿等审计记录记载的审计事项事实是否清楚，审计步骤和方法是否充分和到位，审计结论是否恰当等。审计记录是审计实施方案执行的完整记录，审理中需要明确审计实施方案中的审计重点和审计内容无一遗漏、充分全面的得到了执行。
　　第三个阶段是对审计结果类文书资料、审计程序的审理以及对第二阶段审理意见的落实情况。即在审计现场结束后，审理人员主要对审计报告、审计决定、被审计单位反馈意见、审计组的说明等审计结果类文书进行审理，以及对第二阶段审理后的审计证据和审计工作底稿等业务资料的整改情况。
　　一是对审计程序的审理。审计程序审理的重点是要通过查阅审计项目资料，确定审计工作是否严格依照法定的程序进行，是否颠倒和超越审计程序，是否遗漏审计程序，审计各个阶段的具体时间界限是否符合规定等。
　　二是审计报告等审计结果类文书的审理。在对审计报告、审计决定和审计移送处理书等文书的审理中，着重审理主要事实的表述是否清楚;适用法律、法规、规章是否正确;评价、定性和移送处理是否恰当。对审计报告的审理还包括审计组对被审计单位提出的意见是否采纳，采纳的依据是否充分，审计组修改报告的理由是否充分。关注正式出具的审计报告在征求意见稿的基础上是否有变动，变动的理由和依据是否充分。除此之外，还应注意同类项目的同类问题定性和处理处罚是否一致。
　　三是审计组对于第二阶段审理意见的落实情况。对于审理部门第二阶段审理提出的审理意见，指出的问题，审计组已经逐一补充修改，追加审计步骤，补充审计证据，完善审计实施方案中未实施的审计事项。
　　简化的审理内容和重点见表1
　　表1 三阶段审理内容和重点表

审理内容

和重点

审理阶段

第一阶段

第二阶段

第三阶段

审计实施方案

编制的

程序性、

针对性、

可操作性

 

执行、

调整情况

 

审计工作底稿

 

事实清楚、

审计步骤方法到位、

审计结论恰当

为补充审计证据所做的审计工作底稿（审理重点同前）

审计证据

 

充分性、适当性、

合法性

 

为追加的审计步骤、完善审计实施方案中未实施的审计事项补充审计证据（审理重点同前）

审计报告等结果类文书

 

 

表述清楚；适用法律、法规、规章正确；评价、定性和移送处理恰当；审计组对被审计单位提出的意见采纳依据充分；审计组修改报告恰当；同类问题定性和处理处罚一致

审计程序

 

 

合法合规

　　(二)推进研究型审理工作，树立审理的服务意识。财政审计大格局项目的审理工作应该不仅限于以新准则等规定为依据的合规性审理，还应思考审理在提升审计成果的宏观性和全局性方面发挥更高层次的作用，即推进研究型审理工作的开展。审理人员应该树立服务意识，充分认识到通过对项目进行审理，发现审计项目中存在的问题只是手段，而解决问题，为审计业务一线提供服务，提升整体审计项目的审计质量水平和审计成果水平才是最终目的。
　　财政审计大格局项目的宏观性、系统性和建设性的特点要求审计人员跳出单独的审计项目看审计，从宏观层面对体制、机制和制度方面提出建设性的意见。审理人员要搞好财政审计大格局项目，应该在项目准备实施时，学习并研究财政审计大格局项目所涉及领域或行业的相关知识、法规、政策以及改革发展的方向，研究把握好项目的重点和要点，并动态跟踪和研究分析审计发现问题。
　　审理首先应完成合规性审理，即关注审计报告中事实清楚、定性准确、审计组对被审计单位反馈意见的说明的恰当性、审计处理处罚的适当性、审计工作底稿、审计证据和审计实施方案的编制和内容是否符合新准则的相关要求。然后应在审计项目材料合符规定的前提下，重点关注审理审计实施方案的审计目标是否与财政审计大格局总目标相适应，审计重点和内容是否注重了从被审计单位的体制、机制和制度层面发现问题，审计人员的分工是否考虑到了全盘资源的整合;审计报告是否是整个财政审计大格局项目的相关成果的整合，是否将微观问题提升到了全局层面，从经济和社会的角度进行深度分析，并提出切实可行、具有前瞻性的建议。
　　(三)建立专业审理人才库，提升审理人员业务素质。财政审计大格局项目的类型广泛，涉及财政、投资、金融或环保等各个方面，审理部门的审理人员的专业背景和审计实践经验不可能覆盖全部类型的审计项目。可以考虑在审计机关范围内的各个专业领域各种类型的审计领军人才、高级审计师和业务骨干中，组成一个涵盖各个领域各种专业的审理人才库。专业审理人才库应制定相应的准入标准，包括学历、职称、专业、审计经验和理论研究等多方面;同时还应对纳入人才库的审计人员进行后续教育，给予一定的业务培训、学习和理论研究机会;人才库还应定期进行更新和淘汰，以确保其业务权威性。在审计项目审理工作开展时，可以充分考虑项目的专业要求，根据时间和项目计划，在专业审理人才库中调配合适的业务素质的审理人员，以保证财政审计大格局项目的审理工作的权威性和科学性。

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