“三化”建设进程中兵团团场债务问题探讨
2019-4-4 8:0:0 wondial“三化”建设进程中兵团团场债务问题探讨
“三化”建设进程中兵团团场债务问题探讨 【摘要】：本文基于调研数据，对于新疆生产建设兵团债务的构成、期限、去向进行了分析，剖析了团场债务形成的原因，提出了增强风险意识、大力发展团场经济、积极争取国家补贴政策等建议。
2010年，新疆生产建设兵团经过认真调研后提出，要把城镇化、新型工业化、农业现代化“三化”建设作为根本路径，加快转变发展方式，丰富屯垦戍边内涵。随着“三化”建设步伐加快，团场场风场貌明显改善，城镇化规模已具雏形，招商引资方兴未艾，农业产业结构调整初见成效，职工群众收入水平稳步增长。
在“三化”建设快速推进的同时，团场债务问题也日益凸显，团场银行贷款总量有增无减，总体资产负债率不断攀升。在这一背景下密切关注团场债务问题，深入分析其负债原因，并提出化解兵团农牧团场债务的对策建议，对于促进兵团经济发展具有重要意义。
一、兵团农牧团场债务现状
2005 ~ 2011年间，兵团农牧团场的资产总额和负债总额都呈现增长态势。其中，2011年末，兵团农牧团场的资产总额为827.29亿元，较2005年增长了113.02%，负债总额为773.24亿元，较2005年增长了146.81%，负债总额的增长速度明显高于资产总额增长速度，农牧团场资产负债率不断提高，2011年末资产负债率达到93.47%，远高于全国农垦与黑龙江农垦，具体见表1和表2。表中数据来源于2012年兵团财务局专题工作调研数据、2007 ~ 2011年新疆生产建设兵团国有企业会计决算报表和2007 ~ 2011年中国农垦财务年鉴。
从债务构成结构来看，银行贷款、其他应付款和专项应付款三项合计占团场债务总额比重高达83.96%，其中，银行贷款占27.73%，其他应付款占51.27%，专项应付款占4.97%。考虑到其他应付款项目多数为预收款性质，专项应付款主要是未及时结转所致，本文主要对银行贷款情况加以分析。
1. 银行贷款的基本情况。随着团场负债总额的增加，银行贷款总额也不断增长，贷款总额从2005年的90亿元增长到2011年的223亿元，但是，银行贷款金额占团场负债总额的比重始终维持在26% ~ 29%之间。银行贷款总量的增长造成团场利息支出快速增加。其中2011年团场利息支出达11.20亿元，较2005年增加6亿元，增长115%。
2. 银行贷款期限结构分析。由表3可见，2005 ~ 2011年间，兵团团场银行贷款中短期贷款比重出现了波动，但是总体来看，其占据着主导地位，平均比重达到72.87%。相比较而言，长期贷款所占比重维持在27.18%。从这一点来看，兵团银行贷款过于依赖短期贷款，结合投资分析，“短贷长投”现象不可避免。从筹资成本角度看，尽管短期贷款利息低于长期借款，但是对短期贷款的过度依赖导致团场每年需要投入大量时间用于资金的筹集，进而使得团场面临沉重的短期偿债压力。
3. 银行贷款资金去向分析。2005 ~ 2011年间，兵团团场银行贷款资金用于补充流动资金和团场生产发展性项目的支出数额在不断增加，其中前者占银行贷款资金总额的54.31%，后者占银行贷款资金总额的29.65%。由此可见，团场银行贷款资金主要用于补充流动资金和团场生产发展性项目。具体见表4。
二、兵团农牧团场债务成因剖析
通过对团场债务现状的分析可以看出，团场债务呈现出“资产负债率不断攀升、银行贷款总量有增无减、利息负担日益沉重、财务风险不断凸显”的特点。造成团场债务现状的原因主要包括以下方面：
1. 城镇化建设和运行经费保障不足。城镇化建设是兵团“三化”建设之首。随着团场城镇化建设步伐的推进，公益性基础设施、廉租房、小城镇建设等一大批基础设施建设项目陆续开工，对团场城镇化建设资金缺口主要依靠银行贷款解决。2011年团场非生产基建贷款18.93亿元，占贷款总额的8%。
以兵团第七师和第八师为例，近年来小城镇建设的投入逐年增大(具体见表5)，因团场自有财力有限，难以解决小城镇建设资金缺口。
除了建设资金缺口外，团场城镇日常运行资金保障存在的问题也越来越凸显。团场因向“城镇化”管理转型，履行公共服务管理产生新事权，城镇运管、社区管理和福利机构等新公益单位“脱颖而出”，财政供养人员不减反增。因兵团城镇管理人员编制没有规范落实，并且团场不能收取相关城镇建设管理费用(税收)，城镇的大发展与收入无关联。团场城镇运行保障经费如人员经费、供暖、排污、绿化管护、环境卫生、路灯电费及公共设施维修费用等基本由团场自有财力安排，个别团场由“综合财力补助”中安排少量城管人员经费支出。2. 发展第二、三产业的引资能力弱。为改善团场产业结构，降低第一产业比重，近年来，各团场加大了招商引资力度。由于历史地理原因，农牧团场招商起步晚，产业基础差，工业发展规划起步迟，基础设施配套滞后，一些技术含量高、资金雄厚的外来企业不愿落户团场;一部分团场在招商引资过程中脱离自身实际，不考虑引资企业的实际情况，盲目引资，其结果就是招商引资的企业科技含量小，产品市场竞争力弱，运作艰难，非但没有带来经济效益，反而加重了团场的债务负担和财务风险。
2011年末，共有31个团场为招商引资企业提供委托贷款12.92亿元，提供贷款担保7.67亿元。其中提供委托贷款超亿元的有4个团场。由于部分团场共同为同一家招商引资企业提供贷款或担保，因此存在较大财务风险。以第七师团场为例：123团为北纬阳光番茄酱厂提供贷款担保8 300万元;125团为柳沟红番茄酱厂委托贷款4 000万元，提供贷款担保8 100万元;130团为胡杨河番茄酱厂提供委托贷款6 000万元，提供贷款担保3 000万元。以上三家酱厂同为民营企业昊汉集团下属控股公司。受国际市场影响，目前番茄加工企业亏损加剧，产品积压严重，未来公司运行存在一定不确定性。同时，以上三个团场中，123团、130团资产负债率分别达101%、95%，已无力承担较大的财务风险。
3. 农业的弱质性造成团场自身造血功能低。兵团团场大多分布在风头水尾以及大漠边关的恶劣地带。为改善农业基础设施建设，兵团积极争取国家资金支持，大力进行基础设施建设，大批农田及配套的基本建设项目逐步完善。由于基础设施建设的资金中央财政尚未实现全额保障，因此项目建设配套资金基本上全部由团场承担。在团场自身财力有限，自有资金无法保证配套时，只能依赖银行借款，以保证项目的顺利实施。
由于农业自身难以克服的弱质性使得团场自身造血功能低下，难以实现有效积累。2005 ~ 2011年团场未分配利润始终为负数：2005年为-224 298万元，2006年为-285 539万元，2007年为-302 985万元，2008年为-631 691万元，2009年为-689 318万元，2010年为-714 508万元，2011年为-682 222万元。尤其是从2008年开始，累积亏损数额大幅上升，表明团场近几年来不仅没有积累资金，亏损反而不断增加，只能依靠财政拨款和银行贷款来维持正常的各项活动。
三、防范和化解兵团农牧团场债务风险的对策建议
团场债务增长原因是多维度的，包括良性增长因素、不良增长因素以及核算等临时性因素。针对兵团债务成因的多维性，加之兵团经济发展的现实需要，团场债务负担将呈现复杂化趋势，需要密切关注团场债务问题及其发展变化，及时防范和化解债务风险。
1. 提高财务风险意识，合理控制债务规模。要在兵团范围内，特别是团场主要领导中，提高财务风险意识、信用意识、责任意识以及科学理财理念，认真履行债务人的责任，切实减轻团场债务，维护团场信誉和形象。在举债发展生产时，团场领导应正确处理长期利益和短期利益、稳定和发展的关系，坚持量力而行的原则，从团场综合偿债能力出发，认真分析负债可能存在的风险，严格测算资金成本，根据团场现金流量，合理估算偿债能力和偿还期限，优化债务结构，保持团场长短期债务的合理比例，采用限额管理制控制年末存量贷款限额和年度内短期贷款限额，合理控制债务规模，降低财务风险。
2. 大力发展团场经济，提高团场自身“造血”功能。
一是坚持农业基础地位不动摇，继续加大基础设施建设的投入。要坚持遵循团场增效与职工增收相结合、结构调整与农业经营方式转变相结合、全面推进与重点突破相结合、经济效益与社会效益、生态效益相结合，按照兵团党委“减棉、增粮、兴牧、兴果”的农业结构调整的整体思路，积极争取中央财政资金的支持，减轻团场因项目资金配套造成的压力，加大基础设施建设的力度，提高农田产出效益。
二是坚持以市场为导向，借助兵团“三化”建设，加大招商引资力度，推动团场二、三产业的发展。要借助农产品优势，引进有实力、有品牌、有带动力的龙头企业，积极发展团场工业，延长产业化链条;要以龙头企业加工为依托，带动农业订单生产、农产品订单收购，形成“企业+基地+种植户”的农业产业化发展格局，改善团场的财务状况和经营成果;要借助城镇化发展，积极发展服务业，逐步改变团场产业结构不合理状况。
三是加快研究建立符合团场实际的团场、职工收入分配机制，充分调动各方发展经济、增收节支的积极性。在确保职工收入稳定增长情况下，积极探索实现团场增效、扩大再生产的有效途径。要按照投入与分配相对应的原则，改革收入分配机制，同时，稳步推进产权制度改革，鼓励职工承包经营喷滴灌系统、机井等生产设施，买断经营或产权转让，加大团场对农业生产设施投入的回收力度，减轻团场因改善农业基础设施形成的债务负担，增加团场积累，增强团场抵御市场风险的能力。
四是加强团场加工厂的管理。目前，团场生产经营收入主要来源为承包职工上缴土地承包费和棉花加工厂利润，由于承包职工上缴的土地承包费基本都用于缴纳职工自身受益，因此棉花加工厂利润好坏直接关系团场整体经济效益。要将加工厂管理作为团场管理的重点工作，紧紧抓住棉花采摘、收购、加工、销售、安全等关键环节，抓好棉花加工质量，规范管理，落实责任，加快棉花加工进度，降低棉花单位加工成本，确保棉花增产增效。
五是适当放权，搞活连队经济。在坚持“连财团管”预算模式基础上，根据连队规模，采取适当增加备用金、以奖代补、超收分成等方式，增强连队解决基层问题、化解基层矛盾的能力;对条件具备的连队，按照“政府引导、职工自愿、市场运作、风险共担”的原则，积极探索由连队牵头组建农业专业合作协会，提高职工的市场意识和组织化水平;给予连队生产经营专项资金支持，充分利用团场各种资源和生产要素，盘活团场存量资产;授予连队生产经营自主权，允许连队以各种形式投资发展畜牧业、投资兴办小型农畜产品加工企业、投资农机具等;调整团场对受灾职工的减免补助政策，建立团场农业自保体系，成立团场以丰补歉基金，增强职工的抗灾能力和风险意识，提升团场抗风险能力;研究制定相关政策，鼓励第二、三产业吸纳团场职工就业，优化团场产业结构，缓解部分团场人多地少的矛盾。
3. 积极争取国家补贴政策支持，努力解决团场城镇运行保障和社区运转经费问题。
一是争取中央对兵团“城镇化”的大力支持。一方面争取中央编制，将城镇管理维护和街道社区管理服务人员纳入中央编制;另一方面争取中央财政对团场城镇运行保障的支持，给予团场城镇运行的补助，或者赋予团场收取城镇建设维护相关费用的权力;同时加大对团场城镇基础设施建设的投入。
二是加大新建四市师市统筹力度，由市财政对师域内团场的城镇建设及运行相关支出给予统筹，使城市的发展与团场“城镇化”的发展齐头并进。
三是规范团场城镇运行保障和社区运转经费的管理，将两项经费管理纳入团场总预算，列入公共预算，启用政府收支科目“212城乡社区事务”中有关城镇和社区建设运行预算科目及经济分类科目，统一规范核算管理。四是积极筹划和申请包括农机具补贴、灾害救助资金、保障性住房建设、计划生育“三项制度”奖励、社会保障等一系列惠民政策及其资金的支持。五是在努力争取项目的同时，进一步提高项目财政资金比例，逐步减轻团场资金压力。
4. 建立偿债机制，分类化解，逐步减轻团场债务负担。要认真区分债务结构，严格控制债务增长，加强团场债务管理。在摸清团场债务现状及其原因的基础上，按照“制止新债、锁定旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的要求，对团场现有负债进行清理。根据各师实际情况，按团场财力状况建立科学评估体系，根据经济效益、现金流等情况合理确定团场自筹能力，按照“分级管理、分级负责”的原则，明确团场贷款上限;严格控制团场非生产性支出，严禁银行贷款用于非生产性项目建设;对生产性建设项目加强事前评估，量力而行，防止出现新的亏损源;并将团场债务纳入团场主要领导年度审计考核范围。
制定有效措施，加强对团场短期贷款申请及使用情况的监督考核，严禁“短贷长投”，防止团场经营“短期化”行为的发生。控制隐性债务，通过建立师担保公司和团担保公司来逐步减少团场对外担保和团场之间互相担保现象。
建立借、用、还相统一，责、权、利相结合的偿债机制，按照“谁举债、谁受益、谁偿还、谁承担风险”的原则，区别轻重缓急，制定年度举债、偿债计划，确保按时归还债务。
5. 强化债务监督力度，构建兵团联动监督体系。加强兵团债务内部监督和管理的制度建设，制定团场投融资管理办法，对贷款资金使用的范围、资金管理进行明确的细化和规范，将团场融资管理纳入制度化、规范化、科学化轨道。将团场债务列入团场财政监督的重要内容，实行经常性的监督。加大对团场举债建设重点项目的跟踪监督，对重点项目的立项、资金管理使用、规划、招投标、进度效益等多方位进行检查监督，从源头上控制政府举债规模和偿还风险，确保所贷资金专款专用，确保项目顺利推进并发挥效益。
建立兵团团场负债首长问责制和责任追究制，充分发挥兵团巡视组、纪检委的监督效力。对超出债务规模与本地经济发展水平和可支配能力搞“形象工程”、“政绩工程”的举债行为，运用审议、审查、评议、质询等监督手段，对其行政主要负责人进行“问责”，并实行责任追究。
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