政策执行情况跟踪审计的优化策略探析

　　摘要：政策执行情况跟踪审计在理论研究与实际操作方面都存在深入发掘探讨的空间。本文通过对其概念特点及发展现状的论述，着重分析影响政策执行情况跟踪审计的制约因素，并根据存在的问题，有针对性地探讨优化策略，希望能从加强审前准备，促进持续学习;加强部门协作，科学调配资源;保持审计独立，提升思想理念三个方面进行思考和探索。
　　关键词：政策执行情况 跟踪审计 优化策略

　　一、政策执行情况跟踪审计的概念及现状
　　(一)政策执行情况跟踪审计的概念特点。政策执行情况跟踪审计是近些年才逐步受到关注并开始研究的课题，因此相关概念还不够统一。笔者认为，政策执行情况跟踪审计是指审计部门针对关系国计民生及经济社会发展的重要政策，将审计控制关口前移，事前介入、事中跟踪、全过程跟进，对政策执行情况作适时评价、持续监督、及时反馈，综合运用财务收支审计、经济责任审计、效益审计等方式方法，注重对政策执行情况的真实性、合法性、合规性、责任性及效益性进行持续审查和监督，及时发现政策执行中出现的问题并提出整改意见，规避风险，减少损失，促进政策顺利实施、落实到位。
　　根据对政策执行情况跟踪审计的概念界定，可以发现政策执行情况跟踪审计有以下三个特点：一是审计对象具有特殊性。一般的审计通常以财政预算、财务收支以及与财务收支有关的经济活动作为审计的主要对象。近些年来，随着审计范围的扩大，审计对象也有扩展的趋势，例如对金融机构、重要企事业单位领导人进行任期经济责任审计等。但是政策执行情况跟踪审计则是以政策执行的相关活动作为审计对象，尤其是关乎国计民生、经济社会发展以及与重大建设项目有关的重要政策执行情况更是审计监督的重点。二是审计结果具有预防性。政策执行情况跟踪审计与一般审计相比，审计关口前移，介入点提前，因此与事后审计相比，能更早更快发现政策执行中出现的问题，防范类似问题反复出现，提前遏制由于各种问题造成的不良后果和影响，提前给出审计整改意见，帮助政策按照正确方向顺利执行。三是审计过程具有持续性。政策执行情况跟踪审计关注政策在执行前、执行中、执行后的一系列经济效益及社会反馈情况，审计过程与政策执行过程具有一定的同步性，紧跟政策执行进行监督审计，审计开展的时间跨度与空间跨度相对都有较大的延伸性和较长的持续性，以充分发挥审计在政策执行整个流程中的“免疫系统功能”。
　　(二)政策执行情况跟踪审计的发展现状。国家经济发展和社会稳步前进与政策的制定实施关系密切，尤其是政策执行情况的好坏直接关系到国计民生、关系经济社会健康发展运行，而国家审计作为国家治理的重要组成部分，是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，在维护人民利益，保障经济安全、推进民主法治、促进廉政建设、推动科学发展等方面都发挥着极其重要的作用。因此，对政策执行情况进行跟踪审计，能保障政策沿正确的方向切实执行，及时预防和解决政策执行中的问题，对于科学落实政策是极为有利的。
　　随着审计思想理论、审计方式方法的不断创新，目前我国的国家审计已逐步由单纯的事后审计向跟踪审计方向发展。但是由于我国审计在许多方面还处于摸索阶段，政策执行情况跟踪审计在审计实践、审计理论等方面都还有诸多值得深入研究的问题。现阶段，跟踪审计主要集中于工程项目建设方面，这与工程项目建设的自身特点有关。一方面工程项目建设投入资金巨大，且大型建设项目以国家投入居多，社会关注度高，与百姓民生联系密切;另一方面，工程建设项目具有明确的阶段特征，在操作方面程序较为清晰，步骤实施相对简单明确，因此，关注工程项目建设相关政策执行情况的跟踪审计开展较为广泛。对比之下，其他方面政策的执行情况跟踪审计则在实践与理论上都还处于起步探索阶段。这是由于政策在实施过程可能存在诸多难以预料的因素以及人为干扰，存在“政策越位”或“政策缺位”等情况，使得审计的时间、空间环境相对复杂;政策本身涉及面广，社会敏感度高，审计所涉及的对象和领域广而杂，审计难度及风险也相应加大，因此，相关实践与研究也还有深入探讨的广阔空间。

　　二、影响政策执行情况跟踪审计的制约因素
　　由于审计人员自身素质局限，审计资源紧张以及分配不合理，审计面临外部干扰等情况，政策执行情况跟踪审计在实践过程中存在诸多制约因素。
　　(一)审计人员自身素质局限。国家政策涉及国家建设和社会发展的方方面面，大到各种大中型投资建设、公共资金运作等，小到百姓衣食住行，其涉及行业和领域都极为广泛。审计人员作为政策执行跟踪审计的具体执行者，面临如此广博复杂的行业领域，既需要了解相关行业领域背景，又需要精通审计财务业务;既需要具备法律法规、公共管理、执行流程等相关知识，还需要熟练掌握计算机信息处理操作办法。另外，由于政策执行情况在审计中还需要有全局意识和宏观理念，能够高屋建瓴发现和预见问题，从发展建设大局衡量执行情况，提出审计意见，因此，对审计人员自身知识结构、能力素养、思想眼界以及政治理论修养都提出了很高的要求。目前，这类高素质复合型审计人才还十分短缺，现有审计人员大多只具备其中一方面或几方面的要求，加之审计工作繁忙，持续学习的认识不够，后续教育缺乏，创新精神和宏观意识欠缺，因此在面临审计工作时往往存在力不从心的现象，及时发现问题和提出整改意见的能力还有待提高，对政策执行情况的科学判定还难以有效把握。
　　(二)审计资源有限。高质高效地开展审计，不仅需要充足的审计人员深入现场实地考察、查阅大量相关资料，还需要有关部门协调配合，提供数据资料、技术支持等等，只有以审计部门为主、其他部门协调配合，才能以最高效的工作效率最大限度地发挥审计职能，做好政策执行的跟踪审计。然而目前审计资源却十分有限，一方面审计的任务重、时间紧，现场审计的时间被不断压缩，人手配备又十分紧张。在高素质复合型人才短缺的情况下人手配备又存在不足，使得审计发现问题的难度不断加大，审计人员自身压力也不断加大。另一方面，由于政策执行可能涉及多个行业或多个部门，因此部门间的协调配合就极为必要。但是出于自身利益等因素的考虑，信息获取不便以及信息的真实性等问题都会不同程度地对审计人员的工作带来一定影响，这也制约了跟踪审计的效果和效率。另外，在进行政策执行情况跟踪审计时，部门间的信息壁垒、沟通不畅、缺乏必要的技术支持和资料支持等问题也可能造成重复作业或做无用功，使得审计难以高质高效开展。
　　(三)审计敏感度高、干扰性强。政策执行情况跟踪审计特别关注政策执行的真实性、合法性、合规性、责任性及效益性，对于关系百姓民生和经济社会健康发展的政策，社会关注度普遍较高，因此审计监督检查的敏感性也较高，审计受到干扰的几率也较大。政策落实过程中，各执行单位出于本地区、本部门甚至是个人私利的考虑，稍有偏差便可造成实施效果的极大偏误，给本应受惠的群体造成损害，给不应受惠的群体带来不当利得，这些都是审计应该查处和反映的问题，尤其是重大政策的执行情况更是应该严查细查。但是由于利益关系牵涉其中，往往在审计中会遇到诸多干扰，或者被审计单位不有效配合，以“挤牙膏”方式提供资料，故意拖延推诿，甚至提供虚假资料;或者千方百计托关系、套近乎，甚至试图通过领导“打招呼”来瞒天过海;或者赠送金钱物品进行贿赂，甚至利用单位权力进行要挟。各种干扰都会影响审计人员工作的正常开展，当然也会对审计结果造成难以估量的影响。

　　三、优化政策执行情况跟踪审计的对策选择
　　针对政策执行情况跟踪审计存在的制约因素，有针对性地进行对策选择，优化审计实施，保证审计工作顺利开展，这是审计人员应该深入思考的问题，对此，笔者认为可以从以下三方面进行改进完善。
  　(一)加强审前准备，促进持续学习。政策执行情况跟踪审计涉及领域广，背景知识多，若不在审前做好充分的准备工作，就难以有效开展审计工作，真正查处存在的问题。审前准备包括三个方面。首先，要收集与该政策执行情况相关的资料，包括涉及的政策法规、政策执行的背景、执行单位、执行流程、执行结果、民众和舆论反映等等，尽可能多的了解政策执行情况的相关环节与涉及内容，前期收集占有的资料越齐全，后期的工作开展就会越顺利，在执行审计任务时就会得心应手、左右逢源。
　　其次，要对审计任务进行合理规划，根据被审计对象的特点设计具体审计操作流程。具体到政策执行情况跟踪审计中，要把握好政策在执行前、执行中、执行后的不同阶段特点，并予以不同程度的关注。例如应重点关注执行前的招投标是否透明合规、执行中的财务资金使用是否依法得当、执行后的结果是否符合预期等等，其他方面则应该以此为中心，配合中心任务延伸审查，做到突出重点，主次分明，统筹兼顾，注重效率。
　　最后，要加强人员教育培训。由于不同的政策涉及不同的行业领域，隔行如隔山。审计人员的经验与知识储备有时难以胜任该项政策执行情况跟踪审计，但是这不代表这项任务就不可能完成，加强人员教育培训是审计之前一定要充分做好的一项重要工作。在审计之前，应该组织相关领域专家学者或资深业内人士为审计人员讲解相关知识，配发必要的资料。通过培训学习，为审计人员弥补知识短板，储备行业背景知识，增强业务素质，全面提升审计团队的实战能力。
　　另外，还应该培养审计人员形成自觉学习、终身学习的良好习惯。学无止境，学海无涯，只有一直保持持续学习的劲头，才会追得上时代变化、赶得上社会变迁。政策是为了推动经济社会发展前进的，它本身就是一个不断随时代进步而改变完善的推手和航标，要想圆满完成政策执行情况跟踪审计，就需要不断了解时代变化与社会诉求，了解政策执行情况的方方面面，这不是闭门造车就能臆想判断的，也不是静止不动就能查明弄清的，它需要审计人员与时俱进，随时对自身知识储备进行调整、更新、扩容，以适应新情况，了解新变化，审得出问题、查得出漏洞、提得出对策、防得住侵袭。
　　(二)加强部门协作，科学调配资源。做好政策执行情况跟踪审计不仅需要充足的审前准备，还需要部门之间协作交流，科学调配资源。首先，审计机构内部各部门之间应加强协作沟通。政策的制定和执行通常涉及面较广，在进行跟踪审计时，单凭一个部门是难以胜任的，需要有相关部门在人力、技术、政策等方面加以协助配合。目前在审计方式创新中出现了“大兵团作战”的审计方式，即面临一项规模较大的审计任务时，审计人员跨越处室界限，协同作战，制定共同目标、依据专长组织分工，共同完成审计任务。在这种审计方式下，各处室人员的特长都会充分发挥，部门内部获取信息与沟通交流也会更加通畅，团队协作的成果将会使审计效率最大化。政策执行情况跟踪审计也非常需要这样的协作配合，有人员擅长审查财务账目、有人员精通计算机信息处理、有人员熟悉相关政策法规，有部门牵头指挥、有部门技术支持、有部门信息收集，各司其职，各取所长，合理调配使用有限资源。加强信息沟通交流，充分利用已掌握的情况，有针对性地收集未知情况，减少重复作业和无用功，通过科学调配资源高质高效完成审计任务。
　　其次，审计机构应与外部相关部门加强交流，善于借力。完成政策执行情况跟踪审计需要审计人员辛勤劳动付出，但是在工作中也要善于借力，通过利用其他单位或部门已有的资料、数据或先进技术等帮助减少工作量、提高工作效率。社会是一个相会联系的整体，各部门各单位之间都会在不同层面存在交集，政策的执行也是如此，必然会涉及不同组织和群体，在这种情况下，如何高质高效开展审计工作就是审计人员应该深入思考的问题。在政策执行情况跟踪审计中，审计部门应该在保持独立、严守秘密的基础上，充分与相关单位沟通协作，获取相关支持，包括数据资料、先进技术、人员配合、物资保障等等，充分利用已有的成果和资源，将其转化为审计的推动力与支持力，帮助审计人员更有效地开展工作，从而有效跟踪政策执行情况、评价政策执行结果、预防可能出现的问题、提出科学的整改意见。只有通过加强沟通交流，善于借助外界力量，在审计中优化资源配置，才能更好地实现上述目标。
　　(三)保持审计独立，提升思想理念。审计作为推进法治、维护民生、促进发展的国家“免疫系统”，必须充分发挥预防、揭露和抵御功能。在政策执行情况跟踪审计中，这种功能作用应该得到更鲜明地体现。首先，政策执行情况跟踪审计需要保持审计的独立性，严守审计纪律。政府制定了惠及社会民生的政策，但政策的执行是否符合规范、是否真正落实、是否存在漏洞、是否故意扭曲，这些都与政策最终的执行结果密切相关，也是是审计人员在政策执行情况跟踪审计中应格外关注的。但是出于各种利益的考虑牵连，可能在政策执行中存在诸多问题，当审计人员发现问题后，又有可能面临来自各方面各种干扰，此时，保持审计的独立性、严守审计纪律就显得尤为重要。审计人员要耐得住寂寞、守得住清贫、挡得住诱惑、经得起考验、负得起责任、担得起使命，坚守审计道德，明白政策执行情况跟踪审计的重要性和深远意义;能心胸宽广纳百姓民生、意志坚定拒腐蚀干扰，将政策的执行情况及时反馈，发现问题及时探究其深层次根源，并提出相应的审计意见，力图尽量减少此类问题的再次发生，减少因政策执行偏差而造成的损失。真正做到一心为公、无畏无惧、严谨独立。
　　其次，政策执行情况跟踪审计需要审计人员提升思想理念，在思考问题时具有整体性、宏观性、前瞻性。政策本身的特点决定了政策执行情况跟踪审计对审计人员提出了更高的要求。一项政策是否能真正施惠于民、促进社会经济发展，不仅需要政策在制定中符合实际情况，还需要在执行时严格遵照相关规定，同时能够根据具体情况灵活妥当处理，这需要较强的执行力与执行技巧。审计人员在进行政策执行情况跟踪审计时，不仅需要关注政策在执行中可能存在的问题，还需要思考这些问题产生的原因是什么，尤其是站在宏观层面从体制机制角度思考问题产生的根源及解决办法，综合社会时代背景与政策实施的具体时间、地域、环境、条件、文化、传统等因素，多方面、深层次、全局性把握思索，对政策执行情况作出适时评价、持续监督、及时反馈。既能查出问题漏洞，又能发现原因根源;既能提出整改意见，又能预防问题蔓延;既能实时监督评价，又能不断反馈完善，最终从更高的角度对政策执行情况作出具有宏观性、整体性和前瞻性的跟踪审计监督。(熊莹)

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