论我国审计的发展战略调整与体制改进
2016-4-24 0:0:0 wondial论我国审计的发展战略调整与体制改进
论我国审计的发展战略调整与体制改进我国审计体系由国家审计、社会审计和内部审计组成。其中国家审计、社会审计（以下简称“审计”）是当前审计体系的主流，本文拟对与此相关的问题谈些粗浅认识。
一、目前我国审计存在的问题及原因
我国审计目前面临着审计质量低、力度弱，审计市场管理混乱，对违规审计惩戒松弛，审计内容狭小等问题。产生上述问题的原因很多，但起决定性作用的因素有两个，即审计的发展战略和审计体制建设。
所谓审计发展战略，是指审计工作的安排和审计资源的部署，是就国家审计而言的。我国国家审计以国有经济为审计对象，以国有企业为审计重点，凡是有国有经济的，均为国家审计的范围，这在逻辑上似乎是成立的。但现实情况是，长期以来我国形成了庞大的国有经济摊子，国有企业数量众，即使经过近年来的企业组织形式改造，国有企业仍有30多万户，遍布各个行业。国家审计的范围很大，除国有企业外，还有大量纳人《审计法》而由审计机关审查的其他单位与项目。因此，其战线过长，必然发生与社会审计的交叉、重复；另一方面，国家审计的资源毕竟有限，特别是在国家财力紧张的情况下，不可能给予国家审计机关更多的力量配备，这样又不可避免地发生一系列问题，如出现审计空白点，审计内容单一，审计质量粗糙，等等。
国家审计的上述现状，是由长期以来国家经济计划体制造成的。随着国家经济体制改革的深人，逐渐改变了传统的经济管理方式、管理思想，最终确立了建立社会主义市场经济体制的目标，提出了公有制为主、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和加快市场化进程，进一步发挥市场对资源配置的基础性作用的基本经济管理模式。按照上述经济体制和管理体制的要求，国家应当并且正在实施对国有经济布局的战略调整，改变国有经济战线过长，在国民经济各个领域无处不有，无所不包的状况，使国有经济有进有退，有所为有所不为，即国有经济向关系国家经济命脉的重要行业、关键领域集中；向优势、高效的大企业集中。而在其他行业和领域，则充分发挥非国有经济的作用，形成多种经济成分共存互利，相互促进的态势。对国有企业则实行结构调整，即在关系国家经济命脉的重要行业、关键领域抓“关键的少数”，重点培养一批国有或国有控股的大型企业和企业集团，同时采取多种形式放开搞好国有中小企业，使它们独立走向市场；并为其他经济成分的中小企业的发展建立社会化服务体系，改善其生存环境；在大企业与中小企业之间形成符合专业化生产、社会化协作的群体结构，提高整体运行效率。与这样的经济体制、经济管理模式及国有经济战略性调整相比较，当前国家审计过长的战线，以国有企业为审计中心的审计布局，以查错防弊和保证国家财政收入为唯一目标的审计思想，应当予以调整。
所谓审计体制建设，是审计的组织方式、运行方式的总称。我国国家审计的组织现状是：审计机构设置于政府之内，为典型的行政型模式。这种模式与其他一些国家立法型（如美国、英国）、司法型（如法国）、独立型（如德国、日本）相比，具有较浓厚的政府内部监督色彩。国家审计机构作为政府行政机构的一个职能部门，其对政府的监督力度必然不够。特别是在政府的某些行为脖于法律，或在政府的行政活动中存在全局利益与局部利益冲突，短期利益与长期利益冲突时，审计机关往往要服从政府的意志，其审计独立性所受到的影响最为明显。
我国社会审计的组织方式现状是：会计师事务所刚刚完成与原挂靠单位的脱钩和组织形式改制，多数的事务所为有限责任制，少数为合伙制；注册会计师协会以社会团体的名义设置于政府财政部门之下，相当于财政部门属下一个具体负责注册会计师事务的职能机构，人员由政府任命，工作主要由上级财政部门领导，但也接受本级政府的管理。从我国恢复注册会计师事业的当初来看，这种组织方式是必要的，就当前的现实环境来看也仍有一定的合理性，但按照市场经济的要求和注册会计师行业管理的国际惯例衡量，则存在相当的差异。注册会计师本身是市场经济的产物，对它的管理也应当采取市场的方式；注册会计师协会应是接受政府监督与指导的行业自律性组织，其机构应置于政府部门之外，人员不由政府指派（但政府可派员参加），重大决议（包括各项制度的制定）实行民主决策，业务活动的开展自行安排，自我监控，这样才能真正地发挥注册会计师的市场作用而非政府作用。
二、审计工作的改进
（一）调整国家审计的发展战略。
国家审计发展战略的调整原则，应结合政府职能的转变，分清政府社会管理者身份和国有资产所有者身份的不同职能，安排审计职责和审计重点。
国家审计机关作为政府 （将来也可能是人民代表大会）的审计代表人，应将工作的重点放在完善、净化社会经济运行环境上，而不去直接参加对企业的审计。工作重点可以是：（1）抓好对国家财政收支、财政政策的贯彻执行的审计。这是国家审计的基本工作内容。由于国家财政政策表现了国家宏观经济调控方针，所以通过这一审计也就协助了对国民经济的宏观调控。（2）抓好对社会保障系统，如职工退休养老基金、失业救济基金、医疗保险基金、住房基金等的审计，以保证市场经济条件下企业运行必不可少的社会保障条件。（3）抓好对金融系统的审计，保证市场经济条件下企业运行的良好金融环境和国家的经济安全。（4）抓好以政府名义承担的对外借款、接受援助项目的审计。同时，国家审计还应当面向市场，以向市场和国家宏观经济调控提供有用财务信息作为重要目标。家审计机关作为国有资产所有者的审计代表人，有权力、有责任对国有资产进行审查，并必须加强这一审查，但是应当与国家对国有经济的调整和重新布局相结合，压缩战线，集中审计资源抓好对关系国家经济命脉的“关键的少数”的审计；同时根据各个时期国民经济运行的特殊需要，抓好若干重点需要解决的审计项目，以推动全局经济的发展。而对于委托社会审计组织审查的为数众多的国有中小企业，则可基本放开不管；一般大型国有企业的年报真实性审计也由社会审计组织负责，国家审计机关只对其经济活动的合法性、效益性进行审计。不过，国家审计机关对所有国有企业具有最终审计权，并应对社会审计组织的审计结果进行抽查，以检验其审计的质量。需要明确的是，国家审计机关对社会审计的监督指导，应当是对国有单位的审计结果的监督指导，而不是对社会审计的全面管理：对社会审计的全面管理只应当由财政部门负责。
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